新修订的行政复议法实施条例对行政审判的影响与应对

　　新修订的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称新《条例》）于2026年7月1日起正式施行。新《条例》从原来的7章66条增至8章77条，在复议范围、申请主体、审理程序、决定体系及指导监督等方面作了进一步细化。作为行政复议法的重要配套制度，新《条例》不仅增强了行政复议的可操作性，也在行政复议与行政诉讼的衔接方面提出了诸多新命题。如何准确理解并应对这些规则变化，本文从行政审判角度进行探析。

　　受案范围的程序衔接

　　从法理上看，行政复议本质上是行政机关内部的一种自我监督机制。2023年新修订的《中华人民共和国行政复议法》要求行政复议尽可能吸纳更多行政争议，故在申请范围上确立了“应收尽收”原则。这一原则在新《条例》中得到具体展开。新《条例》第九条对新修订的行政复议法第十一条第十五项的兜底条款进行补充列举，明确将列入严重失信主体名单决定或失信惩戒措施、教育行政部门就学校开除学籍和退学处理作出的申诉处理决定、学位授予单位不受理学位申请或不授予学位或撤销学位行为、公务员录用工作中对违纪违规行为的处理决定等纳入复议范围。

　　相较于行政诉讼有限的外部司法监督而言，行政复议自我监督所固有的优势决定了行政复议的受案范围宽于行政诉讼。面对两者在受案范围上的差异，法院在审查复议机关是否依法受理申请人的复议申请时，应以新修订的行政复议法第十一条及新《条例》第九条等规范为依据，重点审查其是否正确适用了相关规定，而不能以《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围标准加以衡量。

　　审查强度的司法考量

　　在审查强度上，行政诉讼以合法性审查为原则，合理性审查仅在行政行为存在明显不当或者涉及款额确有错误的情形下方可介入。相较于行政诉讼主要聚焦于合法性审查，行政复议基于其内部监督的运行机理，在全面进行合法性审查的同时，进一步强化了对行政行为合理性的审查。新《条例》第二条明确要求复议机关对被申请行为的合法性、适当性进行全面审查。此时，基于行政诉讼对行政复议的司法监督权，法院在审理经复议的诉讼案件时，不可避免会涉及对行政行为合理性的考量。对于复议机关已经进行合理性审查并作出判断的事项，法院应如何把握其审查强度？对此，应当区分不同情形分别予以处理。其中，对于复议机关在事实认定上的专业判断，特别是涉及技术标准、专业评估等行政专业领域的事项，法院需保持应有的司法谦抑，重点审查复议机关的事实认定是否存在明显错误或证据不足，而非以自己的判断代替复议机关的判断。就复议机关作出的适当性裁量而言，法院应审查复议机关是否逾越裁量权边界或者存在明显不当，但不宜以法院的判断径行替代复议机关的裁量。在复议机关对法律规范的解释适用上，法院作为专门解决法律争议的裁决机关，对法律适用问题拥有最终判断权。根据司法最终原则，如果复议机关和法院在法律适用上存在不一致时，应以法院的认定为准，但如果复议机关是该法律规范的制定机关或者其上级机关，法院则需要根据该法律规范的位阶、解释的合理性及是否违反上位法等因素综合判断，而非由法院以自己的判断直接取代复议机关的认定。

　　复议合并的程序应对

　　新《条例》在案件办理制度上的重要创新之一，是增设合并审理制度。根据新《条例》第四十三条的规定，因同一行政行为或者同类行政行为发生的复议案件，在法定情形下，复议机关可以决定合并审理，并可以合并作出复议决定。当合并作出的复议决定被诉至法院时，行政审判面临的首要问题是如何确定适格的被告。由于合并作出的复议决定可能涉及多个原行政行为及多个作出机关，被告的确定逻辑需要审慎予以厘定。对于经复议的诉讼案件，现行《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款以复议决定对原行政行为的处理结果为标准，确立了不同的被告确定规则。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉司法解释》）第一百三十四条第二款规定，复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，则作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。上述规则隐含的前提是，每一申请人所指向的原行政行为具有单一性与确定性，复议决定对该行为所作的维持或改变，直接决定了该申请人与复议机关及原行政机关之间在后续行政诉讼中的法律关系。但在复议合并的情形下，复议机关审查的对象不再是单一的原行政行为，而是多个原行政行为，这些行为既可能由同一行政机关作出，也可能由不同行政机关作出。各个原行政行为的合法性判断彼此独立，各申请人与其所对应的原行政行为之间的法律关系亦相互独立。据此，在适格被告的确定上，应以该申请人在复议程序中所针对的原行政行为为基准，单独判断该申请人与复议机关及原行政机关之间的诉讼法律关系。具体而言，若合并后的复议决定对全部原行政行为均予以维持的，则对于每一个被维持的原行政行为，其作出机关与复议机关共同作为该申请人所提诉讼的被告。若合并后的复议决定对全部原行政行为均予以改变的，则应以复议机关为被告。同时，为便于法院查明事实，作出原行政行为的行政机关可以作为第三人参加诉讼。若合并后的复议决定对部分原行政行为予以改变，但部分予以维持的，则被告的确定不能简单套用《行诉司法解释》第一百三十四条第二款规定将作出原行政行为的行政机关和复议机关一律列为共同被告，而应区分处理。其中，对于被维持的部分，原行政机关与复议机关作为共同被告；对于被改变的部分，复议机关为被告，相关原行政机关可作为第三人参加诉讼。

　　同时，在复议合并引发的诉讼中，同一复议机关可能因对不同原行政行为的处理结果不同而兼具“共同被告”与“单独被告”的双重角色，各原行政机关的诉讼地位亦可能不完全一致。由此，导致不同申请人所列举的被告可能不同。法院在受理阶段应当允许各申请人根据其各自的复议处理结果分别确定被告，不应强行要求全体申请人在被告列举上保持形式上的统一。同时，法院也应向原告进行必要的释明引导，并分别列明各被告及第三人的诉讼地位。

　　在诉讼结构上，行政复议合并审理后，多个申请人可能分别就同一合并后的复议决定提起行政诉讼。此时，法院不宜简单地一律分案审理，而可依据行政诉讼法第二十七条关于共同诉讼的规定，在征得当事人同意后将其合并审理，并可进一步适用代表人诉讼制度。对于当事人不同意合并审理的情形，法院也应积极探索示范性诉讼机制，选取具有代表性的案件先行审理并作出裁判，并通过加强裁判说理、释明引导等方式，推动其余案件的当事人参照该裁判结果协商解决，从而实现行政争议的高效化解。

　　新《条例》的出台，使行政复议作为化解行政争议主渠道的制度配套得以进一步完善。行政审判面临的任务，不是被动应对行政复议法律规则的变化，而是要主动回应行政复议与行政诉讼之间的制度衔接需求。应当以新《条例》实施为契机，进一步强化行政复议主渠道的功能定位。法院在依法支持行政复议工作的同时，又要切实履行司法监督职责，推动违法行政行为在复议程序中得到及时纠正，促进行政争议在行政程序环节得以实质化解，不断增强人民群众的法治获得感和满意度。

　　（作者单位：广西壮族自治区高级人民法院）