民族团结进步促进法的复合型实施机制

　　习近平总书记强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议正式通过《中华人民共和国民族团结进步促进法》，于7月1日起正式施行。“施行”不仅是理论或技术意义上法律效力的时间起点，更强调这部法律对民族团结进步实践真正产生规制效果，进而在中国特色社会主义法治体系框架下全面贯彻铸牢中华民族共同体意识。这既是该法从“纸上的法律”变为“行动中的法律”的使命所在，更是国家在法治轨道上推进民族事务治理体系和治理能力现代化的必然要求。

　　作为一部促进型法律，应如何理解民族团结进步促进法的实施性？传统观点认为，促进型法律以宣示指引功能为主。但根据2023年修正的《中华人民共和国立法法》新增第九条的原则性规定，法律在发挥引导、推动效用的同时必须兼顾规范和保障功能，以确保法治在国家治理体系和治理能力现代化中重要作用的充分发挥。因此，促进型法律的定位同强制力和实施性之间绝非零和博弈关系。在我国现行有效的十余部促进型法律中，大多数设有“法律责任”专章，乡村振兴促进法和中小企业促进法虽属有限例外，但也另设了“监督检查”专章。可见，立法实践中的促进型法律不仅未在实施性上有所打折，反而给予高度重视。民族团结进步促进法作为新的促进型法律，不仅通过第五章“保障与监督”和第六章“法律责任”连续两章的逻辑接续，更加系统地夯实了实施性的直接规范基础，还大量辅以规模化、集群化关联条款进行体系协同，最终完成了复合型实施机制的规范构造。该机制可从主体、梯度和路径三个方面诠释。

　　复合型实施机制的主体

　　民族团结进步促进法序言第六段将推进民族团结进步事业的主体概括为“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”。这与《中华人民共和国宪法》序言第十三段对宪法实施主体的规定完全一致，为民族团结进步促进法奠定了最广泛的实施主体基础。

　　该法后续各章则以此作为逻辑前提梯度展开：第二、第三、第四章主要聚焦国家、政府等公权力主体，这是承担实施职责的核心主体类型；第五章进一步将主体范围拓展至群团组织、企业事业组织、社会组织、宗教团体组织、基层群众性自治组织、军队、公民等多元主体集群，完成了对序言第六段概括性规定的全面承接与细化；第六章则在设定法律责任的过程中进一步延续这种类型化思路，为承担特定民族团结进步职责或义务的主体匹配相应的责任安排。从序言对主体类型的概括，到第二章至第五章对各类主体具体职责义务的类型化解构，再到第六章通过法律责任的对应性设置完成对前章各类主体并行规制的逻辑收束，民族团结进步促进法的复合型实施主体思维依托“总—分—总”的结构线索贯穿于整个法律文本之中。

　　复合型实施机制的梯度

　　民族团结进步促进法包含丰富的实施机制规范，夯实了自我实施的效力基础。这首先集中体现在“法律责任”专章，不仅覆盖各类具体实施主体，形成了行政责任、刑事责任的差序格局，还依托责任类型化思维塑造了担责方式的多维结构。同时，该法也积极引入经实践检验成熟的制度，同步实现了实施机制的开放建构和与时俱进。如第五十四条第二款规定的公益诉讼，不仅为公民维护民族团结进步权利和义务的实现拓展了具体路径，更通过对法院、检察院等主体的系统整合，进一步强化了确保法律执行力度和实施刚性的制度基础。

　　民族团结进步促进法作为推进民族事务治理体系和治理能力现代化的重要内容，对其实施机制的理解不能局限于该法本身，还应将目光投射到中国特色社会主义法治体系的宏大格局中予以系统审视，这就是该法在自我实施基础上的协同实施机制，大致包括四个方面：

　　第一，宪法的引导和保障。民族团结进步促进法第一条明确规定，“根据宪法，制定本法”。所谓“根据”，首先体现为该法序言第六段、总则第五条等对关键宪法条款的直接强调和重申，更体现在宪法对民族团结进步促进法的制度筑基——从“习近平新时代中国特色社会主义思想”“人类命运共同体”“中华民族”入宪，到“党的领导”进入宪法总纲；从社会主义民族关系内涵发展，到民族团结作为公民基本义务的属性及其与维护国家统一义务同条规定的规范安排。更重要的是，这种筑基逻辑使得民族团结进步促进法的实施得以同合宪性审查等根本法保障制度结构性耦合，实现对宪法实施机制的充分“借势”。总之，宪法的引导奠定民族团结进步促进法实施保障基础，而宪法的保障又进一步强化了其对于民族团结进步促进法实施的引导。

　　第二，与其他法律的衔接。民族团结进步促进法规定有20处“依法”和4处“依照”，形成了规模庞大的指示参照性条款集群。其中，以基于规制内容而鲜明指向其他现行法律的条款为主，如责任条款；也包括为后续立法预留的制度接口，如公益诉讼条款与制定中的检察公益诉讼法的“未来联动”。指示参照性条款的规模化运用是立法技术成熟的重要体现，更是民族团结进步促进法与其他法律深入开展有机配合与联动实施的枢纽。

　　第三，行政法规与司法解释的配套。民族团结进步促进法作为新时代实施宪法有关规定、处理民族事务和开展民族工作的基本法律，技术上不宜直接提供细节实施的具体制度指南，故需要行政法规的及时配套。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，实行法律草案与配套规定同步研究、同步起草。在民族事务立法实践中，2005年通过并施行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》对民族区域自治法实施的促进，对此提供了重要的经验借鉴。除制定实施性行政法规外，在民族团结进步促进法的指引下，系统优化完善以《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》为代表的现行相关行政法规，也是行政法规配套的重要方面。此外，有别于民族区域自治法较浓重的组织法色彩，民族团结进步促进法针对多元主体设定了具象化的责任体系，再加之公益诉讼制度的系统性嵌入，为该法的深度司法适用营造了充沛的空间，建议将出台相关司法解释工作适时提上日程。

　　第四，地方立法的配合。民族团结进步促进法第六十四条规定，省、市两级地方的人大及其常委会可以结合当地实际情况制定促进民族团结进步的地方性法规，但地方立法配合实施的范畴并不仅限于此。其一，在理论上，民族自治地方尤其是自治县自治法规的实施功能不容忽视。虽然自治法规源自民族区域自治制度，但民族团结进步促进法第八条作为指示参照性条款对民族区域自治制度进行了衔接，这直接展现了自治法规在民族自治地方推进民族团结进步事业过程中所扮演的重要角色：一方面，这对仅有自治法规制定权的120个自治县而言尤为关键；另一方面，综合性的自治条例和专项性的单行条例在保障民族团结进步的过程中也应进一步提升分工与配合的科学性。其二，在实践中，民族团结进步主题的地方立法已大量存在，且全面覆盖省、市、县三级；一般地方和民族自治地方属于不同类型；有地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例等各种形式。因此，民族团结进步促进法施行后，地方立法的配合既体现在尚无民族团结进步主题立法的地方的迅速跟进，也不应忽视对既有立法及时开展规范清理与结构更新。

　　复合型实施机制的路径

　　复合型实施机制路径具体体现在层次、维度和细节三个方面。

　　第一，在聚焦传统刚性视角基础上，民族团结进步促进法的实施离不开柔性机制的有力辅助和支撑。该法文本中存在29处“支持”、10处“宣传”、8处“鼓励”、2处“可以”“推广”“有权”、1处“表彰、奖励”，这在立法技术上具有鲜明的引导性色彩。在前述条款中，具体实施引导的主体与第六章“法律责任”中的责任追究主体形成逻辑呼应，使得国家权力从引导和强制两方面“双管齐下”，使基于鼓励支持的正向引导同基于责任强制的反向规制有机衔接，共同塑造了民族团结进步促进法刚柔并济的复合实施层次。

　　第二，除通过直接实施确保具体规范实施外，民族团结进步促进法还注重回归铸牢中华民族共同体意识，强调主观认知的积极塑造，从而实现“内化于心”。该法有8个条文涉及民族团结进步的宣传教育内容，结合《中华人民共和国法治宣传教育法》第一条的规定，其目的在于加强铸牢中华民族共同体意识的法治宣传教育，提升全民民族团结进步法治素养和民族事务治理法治化水平，形成全社会尊、学、守、用民族团结进步促进法的良好氛围。

　　第三，民族团结进步促进法的制度细节设计同样具有典型的复合型特征，如第五十六条规定每年9月的第四周为民族团结进步宣传周。这使其成为我国继粮食安全、家庭教育、湿地保护、体育和国家通用语言文字推广普及之后，第六个由法律明确规定的主题宣传周。这既顺畅衔接了部分民族地区实施多年的民族团结宣传月或民族团结进步活动月制度，又同每年9月第三周的国家通用语言文字推广普及宣传周和12月4日的宪法日前后贯通。这些制度在不同时间轴上的多重策略性嵌入，擦亮了其实施路径的复合型底色。

　　民族团结进步促进法是我国新时代民族事务依法治理的里程碑，也是中国特色社会主义法治体系又一重大原创性贡献。复合型实施机制作为横跨该法静态文本和动态实现两大范畴的关键要素，为准确领会其内在规范逻辑、科学把握实践运行规律，最终实现全面、深入的法律实施全流程提供重要的学理支点。

　　本文为2023年度国家社会科学基金后期资助重点项目“规方有度：规范视野下的地方立法权限范围研究”（项目编号：23FFXA003）的阶段性研究成果。

　　（作者为中央民族大学法学院教授、博士生导师）