消费税法制定中的制度继承与规则完善

　　5月11日，中国人大网公布的《全国人大常委会2026年度立法工作计划》，将消费税法列入预备提请全国人大常委会审议的法律案。而今年3月30日财政部发布的2025年法治政府建设年度报告也明确，2026年将配合推进消费税法等立法工作。这使得消费税立法进程明显提速。

　　消费税作为我国重要的税种，以《中华人民共和国消费税暂行条例》（以下简称《消费税暂行条例》），以及该条例的实施细则作为征收依据，在经济发展中对于组织财政收入、调节消费结构、引导绿色低碳消费等发挥着重要作用。近年来，我国税收法定原则全面推进，消费结构发生重大变化，地方财政体制改革取得实质性进展，继续以《消费税暂行条例》作为主要规范依据已不能充分适应现代税收治理的需要。因此，在《消费税暂行条例》基础上制定消费税法，有利于对消费税制度功能、征管规则、治理逻辑进行系统、审慎优化。

　　应坚持对《消费税暂行条例》基本制度的继承

　　从制度基础角度看，《消费税暂行条例》经过多年实践检验，已经形成较为稳定的税制框架。消费税的纳税人、征税对象、税目税率、计税依据、纳税环节等基本规则，在实践中具有较强的延续性。制定消费税法，不宜简单推倒重来，而应在保持税制稳定的基础上完成基本立法工作，使得消费税征收体系更加完善。

　　应明确保持消费税调节特定消费品的制度定位。消费税不同于增值税、企业所得税等普遍性税种，其核心功能不只是筹集收入，更在于对特定消费行为进行引导。烟、酒、成品油、小汽车、高档化妆品等商品被纳入消费税范围，体现了国家对高耗能、高污染、高消费或具有一定负外部性产品的调节意图。消费税法制定时，应继续坚持“特定消费品税”的基本定位，避免将其扩大为一般消费税，否则，易模糊消费税与增值税之间的制度边界。

　　应充分维护现行税目税率体系的基本稳定性。消费税与企业生产经营、居民消费成本、产业发展预期直接相关，立法过程中若作大幅度的税目税率调整，必然会带来市场主体适应成本的明显增加。因此，制定消费税法宜采取“总体平移、适度优化”的思路，将现行《消费税暂行条例》、实施细则及有关政策中成熟稳定、确有必要保留的制度内容正式上升为法律规定。对争议较少、运行成熟的规则予以吸收，对政策性较强、需要灵活调整的事项，可授权国务院或财政税务部门依法细化，但必须厘清授权边界，做到有据可依、权责分明。

　　应积极拓展消费税既作为中央税的收入组织功能，又主动、审慎地为进一步税制改革预留出制度空间。消费税历来是中央收入的重要来源，对中央财政调控能力有直接而重大的意义，从现有数据可以十分清楚地看到，2025年国内消费税收入达1.68万亿元，占整体税收比重的9.6%，可见其财政地位举足轻重。因此，消费税法的制定更应保持收入制度的连续性。近年来，伴随着中央与地方财政事权及支出责任划分改革的推进，消费税征收环节后移、收入划分调整很有可能成为未来改革方向，故，制定消费税法宜自然、妥帖地预留必要制度接口。

　　要回应现行《消费税暂行条例》的不足

　　《消费税暂行条例》具有鲜明的阶段性特征，虽经过多次调整，但整体上仍存在法律位阶偏低、制度规则分散、授权边界不够清晰等问题。制定消费税法，正是要将长期依靠行政法规和部门规范性文件运行的税制，纳入更加稳定、透明、规范的法律框架。

　　提高消费税立法位阶。税收法定原则，明确要求税种设立、纳税人、征税对象、税率、计税依据、税收优惠诸种要素都应由法律规定。但目前消费税仍主要依照《消费税暂行条例》执行，与税收法定原则的要求尚有明显差距。因此，制定消费税法有利于把消费税基本制度从下一级位阶的条例、规则层面提升到更高层次。

　　宜充分发挥规则整合作用。税制规则分散必然影响其适用，消费税制度在实际运行中除《消费税暂行条例》及实施细则外，许多调整都通过财政、税务规范性文件予以作出。因此，有关税目范围、征收环节、计税价格、纳税义务发生时间等，常散见于不同规范之中。规则过于分散可能会增加纳税人理解、适用税法的成本，也容易造成基层税务机关执法时尺度不一。因此，消费税法制定宜充分发挥“整合规则”功能，把成熟、稳定的规则集中、系统地吸收到法律文本中，对确需配套规定的事项明确授权依据及适用边界。

　　税目税率调整机制应予规范。消费税有明确的宏观调控职能，其税目、税率宜根据产业政策、消费结构、环境治理目标作动态调整，但动态调整绝不能突破法治边界，授权过宽会弱化税收法定原则，规定过死又会妨碍消费税的调控功能。因此，消费税法的制定，应先明确基本税目、税率档次和计税方法，对确需因宏观调控而调整的事项，再设计严格条件、严格程序及事后备案机制。

　　回应经济发展新变化。传统消费税主要用来限制高档消费、调节特殊消费品，但近年来我国消费结构、产业结构、绿色发展目标都已发生重大变化，因此，消费税法立法不可简单地对原来的规则作形式转化，应主动、充分地回应绿色低碳发展、健康中国建设、共同富裕等目标。

　　制定消费税法应重点完善的方向

　　制定消费税法，应当围绕“税收法定、制度稳定、功能优化、征管协同”四个方向展开。

　　明确消费税的基本税制要素。消费税法应对纳税人、征税对象、税目税率、计税依据、纳税环节、纳税义务发生时间、税收优惠、征收管理等核心内容作出规定。尤其是税目税率表，应作为法律的重要组成部分。对于复合计税、从价计税、从量计税等不同计税方式，应明确适用对象和计算规则。

　　妥善、有层次地处理法律规定与授权调整的关系。消费税有明确的调控功能，故不能排除政策调整的空间，但授权必然要受法律严格的约束。因此，消费税法宜明确规定，国民经济和社会发展需要、产业政策调整、生态环境保护、公共健康治理等确需调整消费税税目、税率或者征收环节的，应由国务院在法律授权范围内提出调整方案，按照法定程序报全国人大常委会备案或者批准。

　　系统、有层次地完善消费税征收环节设计。目前，消费税主要在生产、委托加工、进口环节征收，少数应税消费品在批发或零售环节征收，故若今后推进部分品目征收环节后移，宜先对征管能力、税负转嫁、地方收入分配、市场影响等因素予以充分论证。征收环节后移有利于税收调节更直接、更充分地针对最终消费，也为地方分享收入创造条件，但后移也会加大税收征管链条的复杂性。因此，消费税法宜先建立基本规则，再就具体品目征收环节后移作出明确预留。

　　系统、有层次地做好消费税与绿色发展政策的衔接。消费税立法可在经济发展中通过消费税征收、减免等措施，更明确、更突出绿色税制的导向。例如，它可针对成品油、小汽车等与能源消耗、污染排放直接相关的消费品，结合碳达峰碳中和目标、能源结构调整及新能源汽车发展趋势，合理、审慎地设计有关税负；也可针对低碳、节能、环保替代产品，以不征税、减征税甚至差别化税率的方式，直接推动经济发展、美丽中国建设。因此，从这个角度看，消费税不仅是简单的财政收入工具，它还是推动消费结构绿色转型的有效制度安排。

　　系统、有层次地完善税收征管及纳税人权利保护规则。消费税征管贯穿生产、批发、零售、进口诸环节，故消费税法宜先厘清税务机关征管职责、纳税人申报义务、计税价格核定规则及反避税措施，再据此自然、妥帖地规定纳税人知情权、陈述申辩权、救济权诸种程序性权利，要切实防范征管权力滥用。

　　（作者分别为辽宁省法学会财税法研究会副会长，辽宁大学财税法研究中心主任、辽宁大学法学院教授）