中国人民银行法修订草案亮点评析与完善建议

夯实现代中央银行制度的法治根基

——中国人民银行法修订草案亮点评析与完善建议

　　《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案）》立足构建现代中央银行制度，确立“货币政策＋宏观审慎政策”双支柱调控框架，明确中央银行法定职责，填补数字人民币法律空白，注重与其他金融法律协同联动，为建设金融强国、维护金融安全、推动金融高质量发展提供更加坚实的法治支撑。

　　5月21日，国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），决定将《修订草案》提请全国人大常委会审议。

　　修订中国人民银行法是完善我国金融法律体系的基础工程，也是加强金融法治建设、加快完善中央银行制度、依法全面履行好中央银行职责的重要体现。现行《中华人民共和国中国人民银行法》自2003年修正实施以来，已逾20年。在此期间，我国金融体系经历了监管体制改革、数字化转型、宏观审慎框架建立、金融风险处置实践深化等多重变革，现行法在法定职责界定、监管工具授权、新兴业态规制等方面日益滞后。此次《修订草案》进入国务院审议程序并将提请全国人大常委会审议，标志着我国中央银行法治建设迈入关键定型阶段，对于巩固机构改革成果、构建高水平社会主义市场经济体制具有深远意义。

　　主要亮点

　　以法定形式确立“货币政策＋宏观审慎政策”双支柱调控框架。货币政策与宏观审慎政策双支柱调控框架是党的十八大以来金融宏观调控的重大创新，也是本次修法的重要内容之一。现行中国人民银行法主要聚焦货币政策工具，对宏观审慎政策缺乏系统性授权，宏观审慎工具适用标准不清晰。《修订草案》进一步明确宏观审慎政策目标，以加强逆周期调节和穿透式监管为重点，健全逆周期资本缓冲、风险准备金、宏观审慎压力测试等工具箱。这不仅填补了制度空白，而且通过法律形式赋予中国人民银行在防范系统性金融风险顺周期积累和跨机构、跨行业、跨市场传染方面的明确授权。在货币政策方面，《修订草案》进一步完善货币政策工具箱，适度增加工具灵活性，明确中央银行政策利率的法律地位，保证货币政策调控科学合理有效。双支柱框架的法治化，意味着中央银行宏观调控将从行政主导转向规则治理，从相机抉择转向制度约束，这对稳定市场预期、提升政策公信力至关重要。

　　全面厘清中央银行与监管机构的职责边界，构建权责清晰的现代金融监管格局。2023年党和国家机构改革后，中国人民银行剥离了微观审慎监管职能，强化了宏观审慎管理和系统性风险防范职责。《修订草案》将“拟订金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度、牵头负责系统性金融风险防范和处置、组织实施国家金融安全审查”等职责纳入法律框架，有助于为依法全面履行中央银行职责提供坚实的制度支撑。《修订草案》的核心目标之一，在于厘清中央银行与国家金融监督管理总局等监管机构之间的职责边界，为中央银行履行法定职能提供明确法律定位。职责边界的法定化，可避免职能交叉与监管真空问题，也为协同监管提供规则基础。

　　回应数字金融变革，完善人民币管理与金融基础设施规制。数字经济时代，法定货币形态和金融基础设施运行方式正在发生深刻变革。《修订草案》明确人民币包括实物形式和数字形式，为数字人民币的发行和流通提供法律依据，同时明确任何单位和个人不得制作和发售数字代币，以代替人民币在市场上流通，从而防范虚拟货币风险，维护法定货币权威。此外，《修订草案》还进一步强化对重要金融基础设施的统筹监管，明确中央银行在制定金融基础设施建设规划、推进互联互通、建立覆盖全市场交易报告制度等方面的牵头职责。在金融科技监管方面，《修订草案》赋予中央银行牵头编制金融科技发展规划、拟订监管基本规则的职责，以适应金融数字化、智能化发展趋势，确保金融创新与风险防控的动态平衡。

　　健全金融风险处置机制，筑牢金融稳定防线。防范化解系统性金融风险是金融工作的永恒主题，也是本次修法的核心关切之一。现行中国人民银行法对金融风险处置的规定较为原则，缺乏操作性强的处置工具和清晰的权责边界。《修订草案》旨在进一步发挥中国人民银行维护金融稳定和防范处置系统性金融风险的作用，建立明确的金融风险处置责任体系，完善系统性金融风险处置措施。具体包括监督问题机构实施自救、对债权人依法实施债务减记、提供流动性支持、设立特殊目的实体等。此外，《修订草案》在制度设计上注重与金融法、金融稳定法等法律规范的衔接，尤其在系统性风险防控、金融机构处置等方面预留了与金融稳定法协同的接口，确保多部法律之间不出现冲突或空白，形成定方向、守底线的制度闭环。

　　强化金融违法行为惩戒力度，全面提升违法成本。金融市场违法成本低、监管手段不足是长期困扰金融治理的痛点。现行中国人民银行法行政处罚力度偏弱，罚款上限过低，难以对金融违法行为形成有效震慑。《修订草案》大幅提高罚款上限和处罚力度，如将罚款上限提升至2000万元，进一步增强对金融违法行为的惩戒功能。同时，《修订草案》加强对金融消费者权益保护的制度设计，为金融产品和服务中的消费者权益救济提供更充分的法律依据。在金融产品日趋复杂化、金融消费纠纷多发的背景下，《修订草案》既回应了社会关切，又契合金融法将消费者保护纳入核心内容的整体立法方向。

　　完善建议

　　尽管《修订草案》亮点纷呈，但作为一部需要适应未来较长时期金融发展的基础性法律，《修订草案》在后续审议和落地过程中仍有若干内容值得进一步完善。

　　双支柱调控框架的操作细则有待进一步细化。虽然《修订草案》将双支柱框架写入核心条款，赋予中央银行宏观审慎管理的法定职权，但宏观审慎工具的触发条件、调整程序、实施标准等法律规定仍偏原则性。不同宏观审慎工具之间的协调配合机制、宏观审慎政策与货币政策的传导路径和决策程序如何衔接，亦需更具有操作性的制度安排。建议对逆周期资本缓冲的量化基准、系统重要性金融机构的评估周期和附加监管要求等要素作出更明确的规定，同时赋予中央银行在特定情形下拥有必要的自由裁量权，使法律授权既有刚性约束又具备一定弹性，确保双支柱框架在实践中能够真正发挥预期效能。

　　职责边界的划分仍需增强可操作性。《修订草案》致力厘清中央银行与监管机构之间的职责边界，但金融风险往往具有跨市场、跨行业、跨区域的复杂特征，单纯依靠法条层面的职责划分难以应对所有实际场景。建议在《修订草案》中增设联合监管执法的程序性条款，明确跨部门协调的启动条件、责任主体和时限要求，必要时可授权国务院制定具体的协调机制运行办法，形成法定职责边界清晰、应急协同高效顺畅的监管格局。

　　数字人民币法律规制的体系化程度有待提升。《修订草案》明确了数字人民币的法定货币地位，但对于数字人民币流通中的隐私保护、数据安全、跨境使用规则、反洗钱义务配置等关键问题，有关规定较为简略。建议在《修订草案》的基础上，考虑以配套法规或规章的形式，对数字人民币的用户隐私保护标准、数据分级分类管理规则、智能合约应用边界、跨境流通监管协调等作出系统化规定，形成“法律＋法规/规章＋技术标准”的多层次制度体系，为数字人民币的安全高效运行提供全方位法治保障。

　　与金融法、金融稳定法的衔接需进一步细化。此次金融立法采取“多法并举”的推进策略，但不同法律在条文设计上不可避免存在交叉。例如，金融稳定法中的风险处置机制如何与《修订草案》中的宏观审慎管理实现有效对接，金融机构退出机制在中央银行职责与监管机构职责之间如何划分责任链条，数字人民币在金融法中作为“金融产品和服务”应遵循何种规则等，均需在立法层面形成更加清晰的对应关系。建议在后续立法过程中，建立多部金融法律之间的协调机制，梳理各法之间的衔接关系，明确优先适用顺序和互补规则，避免因立法节奏不同而产生制度缝隙，确保多部法律形成有机统一的金融法治体系。

　　总体而言，《修订草案》是我国金融法治建设的重要里程碑。它立足构建现代中央银行制度，确立“货币政策＋宏观审慎政策”双支柱调控框架，明确中央银行法定职责，填补数字人民币法律空白，注重与其他金融法律协同联动。《修订草案》法律框架清晰、重点突出、兼包并容，将为建设金融强国、维护金融安全、推动金融高质量发展提供更加坚实的法治支撑。

　　（作者单位：华东政法大学经济法学院）