浅析企业国有资产法修订草案

完善国资监管体系 重构国有企业治理格局

　　4月30日，中国人大网发布《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年5月29日。

　　现行企业国有资产法自2009年5月1日施行以来，在防止国有资产流失、规范国有资产监管和推进国有企业改革等方面提供了强有力的法治保障。当前，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，推动高质量发展、推进中国式现代化，对发挥国有经济战略支撑作用提出了新的更高要求。修改完善企业国有资产法，以立法引领和保障国资国企改革发展，加强国有资产管理监督法治建设，对保障国有经济持续健康发展具有十分重要的意义。在此背景下，立法机关总结企业国有资产法实施以来发现的问题，与2023年12月修订通过的《中华人民共和国公司法》（以下简称新公司法）进行衔接，形成了《修订草案》。

　　这是企业国有资产法施行以来的首次全面大修。与现行企业国有资产法相比，《修订草案》修改71条、新增32条，共9章109条，进一步完善了中国特色现代企业制度，健全国有资产监管体制，系统回应国企改革的制度需求。

　　内外兼修，推动国有企业现代化治理

　　《修订草案》围绕深化国企改革主线，完善中国特色现代企业制度，对内优化公司治理结构，对外制定合规经营规则，推动了对企业国有资产从管理型向治理型的重大改变。

　　其一，确立国有股权董事制度。《修订草案》第十七条新增国有股权董事制度，按照公司类型差异化确立“委派”和“提名”规则，以及独立行使职权并及时报告履职情况和结果的任职要求。即通过国有股权董事制度，将对国有资本权益的治理和保护落实到公司日常决策和经营之中。

　　其二，衔接新公司法，优化国有企业内部治理规则。《修订草案》在第三章第三节新增“法人治理结构的特殊规定”，规范国家出资企业的内部治理结构。在遵守新公司法一般规定的前提下，《修订草案》第四十一条鼓励国有独资公司、国有资本控股公司优化股权结构，构建股权多元、治理规范、高效灵活的现代经营机制。为与新公司法对公司内部治理结构的调整进行衔接，《修订草案》在第四十二条、第四十三条明确了股东会与董事会的履职规则，在第四十四条细化了审计委员会的人员、报告、表决规则及保障要求，并允许规模较小的国有独资公司、国有资本控股公司仅设一名审计委员，代行监事会职权。

　　其三，增加重大事项合规要求。针对境外业务持续扩张与现行法律监管不完善等问题，《修订草案》新增第十三条、第三十三条，修订现行企业国有资产法第五十七条（《修订草案》第八十三条），加强对境外国有资产的监管，强调境外经营投资及境外交易的合规管理和风险防控，维护国家安全和利益。在易出现腐败的采购环节，《修订草案》第三十条确立了国有独资公司、国有资本控股公司采购须遵循公平竞争、合规透明、降本增效、绿色发展的原则，要求建立全流程采购与供应链管理制度；规定除依法应当采用招标方式外,可以采用询比、竞价、谈判、直接采购等方式确定供应商，确保采购活动全流程规范可控。

　　完善监管体系，建立违规追责与尽职免责机制

　　此次《修订草案》以问题为导向，理顺国资监管职责分工，以分类管理为抓手，推动国资监管由粗放化向精准化转变，构建了违规追责与尽职免责的双向制衡机制。

　　监管职责方面，明确权责边界。《修订草案》在第十条和第十一条，明确国有资产监督管理机构的监管职责，厘清国有资产监督管理机构与政府其他部门、机构之间，国务院国有资产监督管理机构与地方政府国有资产监督管理机构之间的关系，有效解决权责边界不清、监管效能不强等问题。

　　企业考核方面，确定分类管理和差异化考核制度。《修订草案》第三十五条规定，国有独资公司、国有资本控股公司根据战略定位和发展目标，原则上分为功能类、公益类和商业类，并在第三十七条、第三十八条确定分类管理与分类考核制度。即对功能类企业侧重考核服务效果与业绩，对公益类企业侧重考核公共服务质量与效率，对商业类企业侧重考核经营业绩，打破国资监管“一刀切”惯例，对国企实施精准化管理。

　　管理人员问责方面，针对管理人员的责任追究制度，现行企业国有资产法重点在第八章“法律责任”部分对处分责任进行了规定。本次《修订草案》第二十三条新增具体违规经营投资责任的追究方式，为执行者提供清晰的行动指南，有效提升责任追究的规范性与可操作性；针对免职制度，现行企业国有资产法未确立尽职免责规则。对此，《修订草案》在第二十四条新增尽职免责制度，明确管理人在无主观故意或重大过失、未谋取私利、决策前充分获取信息、有合理理由认为符合企业最大利益且程序不违反强制性规定及公司章程的情形下，不予追究相应责任，这有助于为管理人员依法履职、担当作为提供容错空间，增强其经营决策的预期稳定性。

　　建议进一步完善条文表达和规则衔接

　　《修订草案》围绕国资监管体制、分类考核机制、公司内部治理结构、尽职免责与责任追究、收益分配等关键领域，进行系统性增补与完善，亮点颇多，但还需进一步斟酌与完善。

　　其一，提升条款表述的规范性。《修订草案》第三条中“坚持人民至上”的表述通常与“生命至上”并列使用，常见于安全生产、应急管理、公共卫生等涉及人民生命安全领域，强调在安全与发展冲突时优先保障人民生命安全。例如《中华人民共和国安全生产法》第三条、《中华人民共和国突发事件应对法》第五条等均有此表述。然而，企业国有资产法涉及国企运营、监督管理、收益分配等综合性制度安排，核心在于构建国有资产惠及全民的制度体系，故总则中采用“以人民为中心”，更能准确体现其保障全民共享的定位，这也与《中华人民共和国国有资产法（草案）》第十条的表述相一致。因此，建议将第三条“坚持人民至上”改为“坚持以人民为中心”。《修订草案》第三十五条将分类管理的对象明确限定为“国有独资公司、国有资本控股公司”，不涉及其他类型企业。因此，相对的分类名称应与分类对象保持一致，建议将“功能类企业、公益类企业、商业类企业”改为“功能类公司、公益类公司、商业类公司”，在第三十七条中涉及相同分类名称的地方，也同步进行修改。

　　其二，增强条文逻辑的严谨性。《修订草案》第十七条规定，“履行出资人职责的机构应当向国有独资公司委派或者向国有资本控股公司提名国有股权董事”。“或者”一词，表示选择关系，但“应当向国有独资公司委派”与“向国有资本控股公司提名”并非相互替代关系，而是同时存在的并列关系。建议改为“履行出资人职责的机构应当向国有独资公司委派、向国有资本控股公司提名国有股权董事”。

　　其三，完善相关规则的衔接。《修订草案》第六十八条规定，“国有独资公司、国有资本控股公司因解散、被宣告破产或者其他法定事由需要终止的，应当依法处置企业财产，妥善安置职工，并办理注销登记”。需要注意的是，公司因解散、破产或者其他法定事由终止时，均应当进行清算。清算义务不因公司属于国有独资公司或者国有资本控股公司而有所不同，为与公司法、企业破产法等相关规则保持衔接，建议修改为“国有独资公司、国有资本控股公司因解散、被宣告破产或者其他法定事由需要终止的，应当依法进行清算并处置企业财产，妥善安置职工，并办理注销登记”。《修订草案》第七十七条针对企业资产交易的界定主要包括出资权益转移与增资两类情形，尚未涵盖其他行为。《企业国有资产交易监督管理办法》第三条针对企业国有资产交易行为的定义，除出资权益转移与增资外，还包含重大资产转让行为。同时，《修订草案》第八十条第五款亦规定，“国有独资公司、国有资本控股公司转让重大财产的行为,适用本条对企业资产交易原则、方式、规则的规定，依照国家有关规定以及公司章程进行”。为保障法律概念的完整性、条文之间的协调性，并加强与现行国资监管规则的衔接，建议在《修订草案》第七十七条对企业资产交易的定义中增加重大资产转让行为。

　　（作者单位：西南政法大学民商法学院）