《违规转让证券案件行政处罚实施规则（征求意见稿）》完善建议

严厉打击违规减持 切实维护投资者合法权益

　　近日，中国证监会发布《违规转让证券案件行政处罚实施规则（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见，进一步规范对违规转让证券案件行政处罚的认定与裁量，严厉打击违规减持，切实维护投资者合法权益。意见反馈截止时间为2026年5月17日。

　　《征求意见稿》根据证券法、公司法的规定，具体整合了《上市公司股东减持股份管理暂行办法》（以下简称《股东减持管理办法》）、《上市公司董事和高级管理人员所持本公司股份及其变动管理规则》（以下简称《董事高管持股变动规则》）、《上市公司证券发行注册管理办法》、《可转换公司债券管理办法》、《北京证券交易所上市公司证券发行注册管理办法》、《上市公司重大资产重组管理办法》等六部规范性文件，从证券性质、行为主体、行为特征、危害性大小等角度，将违规转让证券行为划分成四类：在限制转让期内违反法律规定转让证券；在持有限制、卖出时间方面不符合行政法规、中国证监会规定的行为；卖出数量、信息披露等方面不符合规定的行为；未按规定暂停交易。同时，构建了“从轻”“一般”“从重”三个处罚阶次的差异化裁量框架，将罚款与违规转让证券的比例、金额及性质等指标直接挂钩，力求准确定性，精准执法。

　　但通过整合上述六部规范性文件定性四类违规转让证券的行为，可能还存在不足。笔者以《股东减持管理办法》为例予以说明。第一，《征求意见稿》第四条通过列举《股东减持管理办法》第七条、第八条、第十条、第十一条第一款、第二款规定的转让股份行为，明确了“在持有期限、卖出时间方面不符合行政法规、中国证监会规定的情形”，但这几条规范的行为主体为大股东、控股股东、实际控制人，而《股东减持管理办法》规范的行为主体则不限于前述三类，还包括因离婚、法人或者非法人组织终止、公司分立等原因产生的股份过入方，以及因赠与、可交换公司债券换股、认购或者申购ETF而产生的股份过入方。即股份的过入方应当与股份过出方的大股东、控股股东、实际控制人共同遵守《股东减持管理办法》关于大股东、控股股东、实际控制人减持股份的决定。因此，这些情形中的股份过入方在出现违规减持的情形下，是不是《征求意见稿》第四条第（七）项所指“其他转让股份在持有期限、卖出时间方面不符合行政法规、中国证监会规定的情形”？如果属于第（七）项所指其他情形，则不需要分项列举哪些规范文件中哪些条款所规制的行为，作概括式规定即可；如果不能包括，则应当指明第（七）项所指其他情形包括哪些具体情形。第二，行政处罚方面，《股东减持管理办法》并未像《征求意见稿》一样采取三个处罚阶次的差异化裁量框架，而《征求意见稿》只涵盖了《股东减持管理办法》规制的部分违规减持股份行为。即如何确定《征求意见稿》未涵盖的违规减持行为的行政处罚，值得思考。如果不采用《股东减持管理办法》确定的处罚规则，是否会出现与《征求意见稿》阶次差异化裁量框架不同的处罚结果？第三，《征求意见稿》实施后，大股东、控股股东、实际控制人违规转让股份的行为将同时受《征求意见稿》与《股东减持管理办法》的共同规制。这两部规范性文件位阶相同，但行政处罚的规定却存在一定差异，如何处理，值得商榷。

　　基于此，如果《征求意见稿》能涵摄《股东减持管理办法》《董事高管持股变动规则》等六部规范性文件中所规制的所有违规转让证券行为，则建议将第四条第一款修改为：【在持有期限、卖出时间方面不符合行政法规、中国证监会规定的情形】行为人转让股份，在持有期限、卖出时间方面不符合行政法规、中国证监会规定，违反《中华人民共和国证券法》第三十六条第二款规定的，属于《中华人民共和国证券法》第一百八十六条规定的“转让股票不符合法律、行政法规和国务院证券监督管理机构规定”。这是因为《征求意见稿》构建了三阶次的差异化裁量框架，与《股东减持管理办法》《董事高管持股变动规则》等六部规范性文件所规定的行政处罚存在一定差异，在六部规范性文件未修改的状态下，适用《征求意见稿》的三阶次差异化裁量框架要有明确规定。

　　同时，建议在《征求意见稿》第十七条后增加一条作为第十八条，规定：【与其他规范性文件处罚规定的衔接】本规则第八条、第九条、第十条所规定之裁量阶次，适用于《股东减持管理办法》《董事高管持股变动规则》《上市公司证券发行注册管理办法》《可转换公司债券管理办法》《北京证券交易所上市公司证券发行注册管理办法》《上市公司重大资产重组管理办法》等规定中所涉及的违规转让证券行为，本规定与其他规定不一致的，以本规定为准。

　　（作者为山东财经大学法学院教授）