行政争议实质性化解面临的问题与完善建议

　　习近平总书记强调，要加强对各种风险源的调查研判，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化，对各种可能的风险及其原因都要心中有数、对症下药、综合施策，出手及时有力，力争把风险化解在源头，不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险。党的二十届四中全会明确提出，深入推动矛盾纠纷源头化解、多元化解、有序化解。这为行政争议实质性化解提供了根本遵循。《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》要求，加强行政争议实质化解。这既是对行政相对人“解决实际问题”现实诉求的积极回应，也是落实顶层设计、促进和谐、推进法治政府建设的关键举措。人民法院通过协调协商促成行政争议化解，可以增进双方的理解与信任，让司法兼具权利救济与社会治理的双重功能。但从司法实践来看，行政争议实质性化解仍面临诸多现实梗阻，如工作呈现零星化、个案化特征，亟待通过制度完善和机制创新破解难题、提质增效。

　　行政争议实质性化解面临的现实问题

　　根据法院审判实践来看，行政争议实质性化解工作的推进，受主体认知、资源配置、制度设计等多重因素制约，各类问题相互交织，直接阻碍工作的制度化、规范化发展。

　　沟通层面，信任赤字与期望偏差形成壁垒。行政相对人对行政机关乃至法院天然存在信任隔阂，且多数相对人起诉前已与行政机关进行过多轮交涉，矛盾积怨较深，法院协调工作的空间被大幅压缩。法院在协调中即使依规表达意见，若内容对行政机关有利，也极易被相对人认定为“袒护”，进而拒绝配合协调工作。同时，部分相对人将行政行为的瑕疵或错漏“筹码化”，提出超出行政机关自由裁量范围的不合理诉求，导致双方协商难以达成一致，不仅争议无法化解，还易引发舆情炒作、信访缠诉等后续问题。

　　行政机关层面，化解意愿与协作能力不足。部分行政机关工作人员对实质性化解工作的重要性认知不足，秉持“多做多错、少做少错”的消极心态，将行政诉讼简单视为法院的工作，被动等待司法裁判，缺乏主动化解争议的意识和行动。从工作衔接机制角度看，行政机关应诉工作多由法制工作人员负责，但协调化解还需一线执法人员配合落实，而一线执法人员不受案件结果直接影响，对调整自身执法行为存在明显抵触情绪，易形成“应诉与化解脱节”问题。少数行政机关负责人存在“官本位”思想或怕担责心理，以案件涉及党政中心工作、易引发群体性事件为由拒绝协商，不仅错失最佳化解时机，还可能引发相对人“对抗式”“拉锯式”的循环诉讼。

　　审判层面，力量薄弱与理念偏差制约效能提升。有的行政争议涉“陈年积怨”，协调处理耗时费力，但案件量高位运行、考核压力大，行政法官难以投入充足精力。同时，部分法官存在机械审判、就案办案的理念，缺乏实质性化解行政争议的主动意识，难以深入探究当事人的真实诉求。此外，行政案件集中管辖、异地交叉管辖后，受理法院与异地行政机关联系松散，在协调力度、行政资源调动方面均受明显制约，进一步降低了化解效率。更关键的是，行政诉讼以合法性审查为核心，而相对人核心诉求在于解决实际利益问题，在行政不作为、民行交叉等案件中，合法性审查很难触及实质争议点，导致“案结事未了”。

　　行政争议实质性化解的完善建议

　　推进行政争议实质性化解，必须立足司法实践实际，紧扣行政争议的独有特征，从机制构建、主体联动、理念转变、环境营造等多方面精准发力，推动工作从零星化、个案化向制度化、规范化转变，实现防风险、解纠纷、促和谐的有机统一。

　　构建多元协作机制。主动争取党委、党委政法委的领导和支持，联合治安、社保、市场监管、自然资源等纠纷高发领域行政机关，建立行政争议多元化解协作机制，类型化梳理不同争议的处理规范、协调空间、利益弥补方式和历史问题应对策略，让实质性化解工作有章可循，降低个案磋商成本。强化行政复议化解行政争议的主渠道作用，依托复议机关的专业性、便捷性和行政资源调配优势，加强对复议机关的法律指导和咨询服务，支持其在复议阶段开展先行调解、引导行政机关自行纠错，推动争议在前端过滤、源头化解。同时，拓展多元解纷力量，引入专业调解组织、律师、行业协会工作人员参与化解，邀请人大代表、政协委员介入协调，既提升化解工作的公信力，也有效增强行政机关的参与意愿。

　　建立三级法院联动机制。针对集中管辖、异地管辖带来的协调难题，整合法院系统解纷力量，建立上下级法院联动、区域法院协同的行政争议化解机制，明确联动流程、办理期限和具体责任人，形成“上下联动、区域协同、左右互通”的解纷格局。上级法院牵头化解需要上级行政机关协调、涉及统一法律适用的疑难复杂案件；实质争议所在地法院主动协助异地受理法院做好当地行政机关的沟通工作，有效破解跨区域协调壁垒；当事人就关联行政争议向多个法院起诉的，各受理法院主动沟通、共同研判，协同开展化解工作，同时确保法律适用标准统一。

　　强化行政机关负责人出庭应诉。加强宣传引导与理念灌输，提升行政机关负责人对出庭应诉工作的重视程度，充分发挥“关键少数”的引领作用，推动负责人不仅“出庭”更“出声”，深度参与争议化解。对具备协调化解条件的案件，法院在庭前与行政机关充分沟通，要明确负责人出庭的重点内容，引导其熟知案件事实、争议焦点，制定针对性的调解预案。建立行政机关负责人出庭情况和出庭效果通报机制，将出庭应诉、参与化解的实际成效纳入法治政府建设考核体系，通过正向引导和考核倒逼，实现从“要我出庭”到“我要出庭”的主动转变。

　　完善全链条考评激励机制。推动将行政争议实质性化解工作纳入平安建设、依法治县（区）考核体系，并加大分值权重，树立“败诉不如胜诉、胜诉不如实质化解”的鲜明导向。按照复议阶段、立案前、诉讼中化解分档设定考核系数，鼓励行政机关在争议前端主动开展化解工作。同时，将行政争议实质性化解成效纳入法院行政审判绩效考核，结合服判息诉率、信访发生率、案件工作量等数据设置加分项，对化解效果突出的法官在评先评优、业绩考核中予以倾斜，激励法官主动作为。

　　营造利于化解争议的“软环境”。在法院立案大厅设立行政纠纷化解咨询中心，邀请人民陪审员、执业律师、退休法官为当事人提供诉讼结果评估和法律咨询服务，引导当事人树立合理诉求预期，减少非理性诉讼。规范协调化解程序，采用双方当事人在场的类庭审方式开展协调，避免私下接触引发公正性质疑。对适宜调解的案件，尽可能制作行政调解书，在裁判文书中详细记载协调化解过程和结果，增强化解工作的权威性。针对审判中发现的行政执法共性问题、制度漏洞，及时向行政机关发送司法建议并开展执法规范性培训，从源头减少行政争议。定期公布行政争议实质性化解典型案例，客观披露化解过程和实际成效，提升社会接受度和认同度。

　　（作者为湖南省桂阳县人民法院党组书记、院长）