完善专家咨询论证制度 提升国家发展规划质量

完善专家咨询论证制度 提升国家发展规划质量

——以新颁布的国家发展规划法为例

　　用中长期规划指导经济社会发展是党治国理政的重要方式。2026年3月12日，十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过的《中华人民共和国国家发展规划法》，标志着我国从实定法上正式将国家发展规划纳入法治化轨道。国家发展规划法第十三条明确规定，“编制国家发展规划应当健全专家咨询论证制度，对国家发展规划编制中的有关重大问题组织相关领域专家进行论证，并形成论证报告。专家参与咨询论证应当维护国家利益和社会公共利益，客观、公正、科学、严谨地提供咨询论证意见，并对咨询论证中所知悉的国家秘密、工作秘密等依法负有保密义务。”这对专家参加国家发展规划咨询论证工作提供了重要法律依据，对提升国家发展规划质量、完善国家发展规划具有重要现实意义。

　　准确理解法律确立的专家咨询论证制度

　　从规范分析视角看，国家发展规划法第十三条确立的专家参与国家发展规划咨询论证制度有若干内容亟待厘清。

　　首先，该规定中的义务主体应当包括“国家有关部门”在内的各方参与主体。国家发展规划法第十三条属于义务性规范，“应当健全专家咨询论证制度”为相关主体设定了法定义务，但该条采用省略主语的表述，并没有直接明确义务主体。国家发展规划法第七条规定了负责编制国家发展规划的法定机关是国务院，具体责任落实机关是国务院国家发展规划主管部门，但国家发展规划的编制需要跨部门、多层级的协调和联动，不仅需要以党中央的建议和决策部署为根据，还需要在组织上会同“国家有关部门”共同承担具体编制工作。因此，应明确包括“国家有关部门”在内的各参与主体均应在职责范围内承担相应的落实责任。

　　其次，“有关重大问题”的判断标准可在未来出台有关司法解释时进一步明确。国家发展规划法第十三条将专家咨询论证的对象限定于“有关重大问题”，但何为“重大问题”未作界定。国家发展规划涉及经济社会发展全局，所规定的内容关涉国家重大利益和社会利益，若缺乏可操作的量化标准或列举式指引，易出现选择性适用等问题。从制度功能考量，“重大问题”的判断宜采用类型化与动态化相结合的方式，一方面，可从规划事项涉及领域、资源投入规模、社会影响程度、专业复杂性等维度设定客观基准；另一方面，可以建立异议机制，允许有关部门或者专家对是否属于重大问题提出质疑，由国务院国家发展规划主管部门作出判断。

　　最后，国家发展规划法第十三条整体上是一个实体性规范，有待下位法在程序上细化完善。该条款仅明确了应当健全制度这一实体性要求，对于专家咨询论证的具体流程、专家如何遴选、论证报告如何形成、采纳与否如何反馈等关键程序性内容并未给出进一步的指引，而这些程序性内容是否安排得当直接关系到专家咨询论证制度能否顺利实施。因此，应考虑出台相应配套细则，以增强专家咨询论证制度对促进国家发展规划科学性与合理性的支撑作用。

　　专家咨询论证在国家发展规划中的重要功能

　　国家发展规划是国家加强宏观调控、引导社会资源合理配置的核心政策文件。专家咨询论证作为提升规划质量的重要制度安排，至少可在以下三个维度发挥不可替代的作用。

　　第一，专家咨询论证可确保国家发展规划的科学性与专业性。国家发展规划涉及宏观经济、产业布局、生态环境等高度复杂的系统工程，单纯依靠行政机关的内部经验难以穷尽所有变量。引入各领域专家学者，可以利用其深厚的理论素养和前沿的技术视野，对规划目标的可实现性、重大项目的可行性进行全方位的“问诊式”研判。这种基于专业理性的智力支持，可有效弥补行政决策在技术和专业上的短板，从源头上规避因专业局限而导致的决策失误。

　　第二，专家咨询论证制度可促进国家发展规划决策民主化，并平衡多元化利益。国家发展规划事关经济社会发展全局，多元利益的协调是其编制过程中必须处理得当的问题。专家学者往往具有相对中立的第三方优势，可超越部门利益与地方局限，客观反映社会各界的诉求。通过规范的咨询论证程序，使不同利益群体的声音得以在专门的平台进行理性化表达，使规划能够在最大程度上凝聚共识。这不仅可以促进民主建设，增强规划的社会认同，还可以实质性地作用于维护国家整体利益和社会公共利益。

　　第三，专家咨询论证制度是推动规划长远发展、增强国家战略定力的坚实保障。国家发展规划具有长期性，不仅在编制时要克服短期功利主义倾向，在实施中也需要根据实际情况的变化而适时进行调整。专家学者的视野相对宽阔，可以更准确地把握经济社会发展的历史经验和长期规律。专家咨询论证制度实现常态化，贯穿规划初始制定、中期评估以及动态调整的全过程，有助于国家发展规划在长期执行和动态调整中始终保持正确的战略方向。

　　国家发展规划咨询论证专家的遴选标准

　　构建一套系统的专家遴选标准制度，对贯彻落实国家发展规划法确立的专家咨询论证制度具有重要意义。笔者结合国家发展规划法的立法精神与实践需求，试探讨咨询论证专家遴选应着重把握以下标准。

　　其一，政治性标准。这是遴选咨询论证专家的前提条件。遴选的专家必须坚持正确政治立场，拥护党的领导和中国特色社会主义制度，具备高度的国家意识和大局观念，能够准确理解和把握党中央的决策部署、意图，能从国家利益全局高度出发建言献策。这是确保专业判断始终服务于国家发展大局，确保国家发展规划编制始终沿着正确政治方向推进的根本遵循。

　　其二，专业性标准。这是遴选咨询论证专家的核心要求。专业性是专家咨询论证的公信力之源，所遴选的专家必须具备扎实的专业背景、深厚的理论素养和丰富的实践经验，通常应在相关领域具有公认的学术或实务影响力。此外，国家发展规划所涉的议题往往具备跨学科、跨领域的特征，进行专家遴选时还应当注重专家的专业领域契合问题。同时，注重不同专业领域之间的交叉互补。

　　其三，合法性标准。这是咨询论证专家遴选的基本底线。一方面，专家遴选程序及资格条件必须严格符合国家发展规划法及后续出台的相关法律法规的具体规定；另一方面，专家本人应具备良好的守法意识和职业操守，无违法违纪及学术不端等不良记录，能够对在咨询论证中知悉的国家秘密、工作秘密等信息承担保密义务。这是维护国家和社会公共利益的底线，也是国家发展规划法对专家学者提出的明文要求。

　　其四，程序性标准。这是咨询论证专家遴选的重要保障。具体的专家遴选程序应当遵循公开公正原则，建立规范的申报或提名、评审核查、公示及聘任等流程。同时，专家遴选应当建立回避制度，以维护咨询论证过程中的客观中立，凡与规划事项存在直接利害关系、可能影响客观公正判断的人员，不得参与对相应规划事项的咨询论证。

　　国家发展规划咨询论证专家制度运行的保障措施

　　法律的生命力在于实施，制度的生命力在于执行。专家咨询论证制度要真正落地，发挥提升国家发展规划质量的实效，必须有系统性的保障措施。

　　第一，应尽快制定专家咨询论证制度配套实施细则。国家发展规划法第十三条确立的规范义务主体应包括国务院国家发展规划主管部门及所有“国家有关部门”。应尽快由国务院国家发展规划主管部门牵头，会同有关部门，以规范性文件的形式将具体的实施细则制定出来，对诸如专家遴选标准、咨询论证的具体流程和时间节点、论证报告的形成流程和意见采纳反馈机制等内容进行具体规定。这既是专家咨询论证制度落地实施的客观需要，也是落实国家发展规划法规定的有效路径。

　　第二，应建立经费保障机制，为专家咨询论证提供必要的物质和经济支撑。国家发展规划咨询论证具有明显的公共决策属性，专家参与的性质并非提供一般市场化服务，而是对国家治理的重要智力支持。因此，对专家参与论证所需的调查研究、交通食宿及劳务报酬等费用，应纳入国务院相关工作经费预算进行统筹安排，保障专家咨询论证制度稳定运行。

　　第三，应构建荣誉激励机制，增强参与专家的成就感与使命感。专家咨询论证制度的价值实现，既依赖于参与专家的专业能力，也需要激发参与专家建言献策的主观积极性。对于在国家发展规划咨询论证过程中提出重要意见、对论证报告的形成作出突出贡献，或者其观点意见被实际采纳的专家学者，可以通过表扬函件、授予称号、颁发荣誉证书、纳入高端智库人才等方式进行嘉奖，激励其积极关注国计民生并建言献策。

　　本文为2025年度全国教育科学规划中国教育法治与全球教育治理研究专项重点课题“构建中国教育法学自主知识体系研究（ZFA250488）”的阶段性研究成果。

　　（作者单位：江苏师范大学法学院、南京师范大学中国法治现代化研究院）