危险化学品安全法的体系定位与适用边界

危险化学品安全法的体系定位与适用边界

——以安全生产监管为视角

　　作为危化品安全领域的专门性、基础性法律，危险化学品安全法的正确适用，需要准确把握体系定位，清晰厘定适用边界。体系定位决定其制度功能和规范效力；适用边界明确其调整范围和适用条件。

　　2025年12月27日，十四届全国人大常委会第十九次会议表决通过《中华人民共和国危险化学品安全法》（以下简称危险化学品安全法），将于2026年5月1日起正式施行。这标志着我国危险化学品安全管理从行政法规层面正式上升为国家法律层面，在安全生产法治体系中具有里程碑意义。正确理解和适用危险化学品安全法，关键在于准确把握其在安全生产监管中的体系定位，并在此基础上清晰厘定其适用边界。

　　危险化学品安全法的体系定位

　　危险化学品安全法作为危化品安全领域的基础法与安全生产领域的特别法，在安全生产法律体系中的定位，可以从立法位阶、功能角色和国家安全维度三个层面加以把握。

　　从行政法规到国家法律的制度升级。长期以来，我国危化品安全管理的主要依据是2002年出台、历经两次修订的《危险化学品安全管理条例》。但随着我国化工产业的快速发展，仅靠行政法规已难以应对复杂严峻的安全形势。危险化学品安全法的出台实现了从行政法规到国家法律的制度升级。其第一条开宗明义，将“保障人民群众身体健康、生命安全和财产安全”作为立法核心目标，并明确“坚持人民至上、生命至上”。这不仅是立法位阶的提升，更是立法理念从以管理为主的行政法规思维，转向以法治保障安全、制度防范风险为主的法律治理思维。

　　作为特别法统摄危险化学品安全规范体系。在安全生产法律体系中，安全生产法是安全生产领域的“总法”，对各行业、领域的安全生产作出一般性规定。危险化学品安全法定位为危化品安全领域的“特别法”，承担着统摄危化品安全规范体系的重要功能。其特别法地位体现为：一是统摄现行有关危化品安全的行政法规、部门规章和规范性文件，构建统一协调的制度体系；二是对危化品全生命周期各环节的安全管理作出系统规定，形成从规划布局到废弃处置的完整制度闭环；三是在法律责任设置上，与安全生产法形成衔接性规定，保证法律制度的统一和协调。

　　贯彻总体国家安全观。危险化学品安全法在总则中明确提出“贯彻总体国家安全观”“统筹发展和安全”，将危险化学品安全从传统的安全生产领域提升至国家安全高度。它意味着危化品安全管理不仅是某一行业、领域的治理问题，更是维护国家安全和社会稳定的基础保障。

　　危险化学品安全法的适用边界厘定

　　从现行法律规定看，危险化学品安全法的适用边界可以从规范对象、行为类型和空间范围三个维度加以界定。这三个维度相互关联、层层递进，共同构成完整的边界厘定框架。

　　规范对象：危险化学品的认定标准与范围。危险化学品安全法第三条明确规定，“本法所称危险化学品，是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、生态环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。”这延续了《危险化学品安全管理条例》的基本思路，但进一步强化了目录管理制度。根据危险化学品安全法的规定，危化品目录由国务院应急管理部门会同工信、公安、生态环境、交通运输等11个部门共同确定、公布，并根据情况适时调整。这种多部门联合确定目录的制度安排，体现了危化品认定工作的专业性和复杂性。值得注意的是，危险化学品安全法对特殊情形作了例外规定。研究开发、试产试销过程中的低量低释放、低暴露的危化品，可以免予登记。这体现了立法对科技创新的包容，也为科研机构、医疗机构等单位合法使用危化品保留了必要的制度空间。

　　行为类型：全生命周期的覆盖与例外。危险化学品安全法调整的行为类型，涵盖危险化学品“生产、储存、使用、经营和运输”五个核心环节，其第二条明确规定，“危险化学品生产、储存、使用、经营和运输的安全管理，适用本法。”这种全生命周期覆盖的立法设计，旨在实现“一件事”全链条安全管理，确保风险在任何一个节点都处于受控状态。

　　从具体规定来看，各环节的适用边界各有侧重：

　　在生产储存环节，危险化学品安全法要求生产、储存危化品的企业建立安全风险分级管控制度，加强过程安全管理，在作业场所设置相应的安全设施、设备，定期进行安全评价；明确要求新建、扩建危化品生产建设项目应进入化工园区，与城市建成区、人员密集场所保持符合国家标准的安全距离。这从源头上防控危化品生产、储存风险。

　　在使用环节，危险化学品安全法的适用对象从传统的化工企业扩展至“企业、学校、科研机构、医疗机构、检测机构、检验机构等单位”。这一扩展回应了近年来多起危化品安全事故发生在非传统危化品单位的情况，具有重要的实践意义。

　　在经营环节，危险化学品安全法明确实行许可制度，并作出特殊规定：个人不得购买剧毒化学品、易制爆危化品；禁止在互联网上销售、购买剧毒化学品、易制爆危化品。这是立法对实践中出现的新型经营方式的积极回应。

　　在运输环节，危险化学品安全法对道路、水路、铁路、航空等不同运输方式分别作了规定，要求运输企业应当对运输车辆、驾驶人员的作业状态进行实时监控、管理。

　　空间范围：化工园区、运输线路与使用场所的立体覆盖。危险化学品安全法的空间适用范围，呈现出立体化覆盖的特征。从生产储存的化工园区，到运输经过的道路港口，再到最终使用的实验室、医院、车间，法律的空间效力贯穿危化品流动的全过程。其第十六条规定，地方人民政府应当“规划适当区域（包括化工园区）专门用于危险化学品的生产、储存”。化工园区的认定由省级人民政府或其授权的部门负责，并实行定期复核制度；第二十条进一步要求化工园区拟定周边规划安全控制线，严格控制控制线内的土地开发利用。这是空间隔离理念在立法中的具体体现。

　　对于运输环节，危险化学品安全法要求县级以上地方人民政府对涉及危化品储存、装卸、运输的物流园区、集中停车区域，以及高速公路服务区的加油站、加气站等进行规划。这为运输环节的安全管理提供基础性保障。

　　边界厘定的司法实践展开。适用边界的厘清，最终需要在司法实践中得到检验和落实。从司法实践来看，危险化学品安全法的适用边界问题主要涉及以下几个方面：其一，无证经营危险化学品行为的定性与移送。如发生在2022年的山东省临清市徐某某未经许可经营危险化学品案中，当事人在未取得危险化学品经营许可证的情况下，擅自经营并储存氧气、二氧化碳等危险化学品共计258瓶。行政执法部门依法作出行政处罚后，因当事人行为具有发生重大伤亡事故的现实危险，以涉嫌危险作业罪移送公安机关立案侦查。这表明危险化学品安全法适用边界的判断不仅涉及行政管理范畴，还可能进入刑事司法领域。

　　其二，行刑衔接中的法律适用。在2025年应急管理部公布的北京东城区徐某某案中，检察机关经审查认为情节轻微，作出不起诉决定，但要求行政执法部门对被不起诉人作出行政处罚。行政执法部门最终依法没收违法所得22.613万元，并处以16万元罚款。该案例清晰展现了行政违法与刑事犯罪的边界划分：刑事责任的免除不意味着行政责任的豁免，行政监管与刑事追诉在各自边界内独立发挥作用。

　　其三，“现实危险”的认定标准。危险作业罪的成立需要“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”。如何判断“现实危险”，是司法实践中的难点问题。从相关案例来看，司法机关主要从储存场所的安全条件、周边环境的敏感程度、危化品的种类和数量、安全管理措施的缺失程度等角度综合判断。这种判断标准的确立，有助于在司法实践中准确界定行政违法与刑事犯罪的边界。

　　其四，危险化学品储存场所的合规性判断。2025年5月沈阳市应急管理局发布的典型案例——沈阳市苏家屯区应急管理局对辽宁某化工公司的处罚案中，该公司将60吨氨水储存在不符合安全条件的场所，被认定为未将危险化学品储存在专用仓库内，最终被处以罚款。这说明储存场所的合规性是适用边界的重要内容，法律对储存空间的专门化要求是强制性的。

　　正确适用法律应把握的规则

　　司法实践中正确适用危险化学品安全法，需把握以下适用规则：

　　第一，准确认定行为性质。对于无证生产、经营、储存、运输危险化学品的行为，应根据行为人的主观状态、行为方式、危害后果等因素，综合判断属于行政违法还是刑事犯罪。对于具有发生重大伤亡事故现实危险的行为，应当依法移送司法机关追究刑事责任。

　　第二，严格执行行刑衔接程序。《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》规定，行政执法部门在执法检查中发现涉嫌犯罪的行为，应当及时移送公安机关处理。人民检察院作出不起诉决定的，应当将案件移送有关行政机关，行政机关应当依法给予行政处罚。这种双向衔接机制确保行政责任与刑事责任的有机衔接。

　　第三，合理把握“现实危险”的证明标准。“现实危险”的认定需要充分、确实的证据支持。从实践来看，评估分析报告、专家意见、现场勘验笔录等证据材料对于证明“现实危险”具有重要作用。行政执法部门和司法机关应加强协作，共同提高证据收集和认定的专业化水平。

　　总而言之，危险化学品安全法作为危化品安全领域的专门性、基础性法律，其正确适用需要准确把握体系定位、清晰厘定适用边界。体系定位决定危险化学品安全法的制度功能和规范效力；适用边界明确了危险化学品安全法的调整范围和适用条件。其正式施行后，司法机关和行政执法部门应在实践中不断积累适用经验，进一步完善危化品安全法治体系。这对防范化解重大安全风险、保障人民群众生命财产安全、维护国家安全和社会稳定，具有重要法治意义和实践价值。 （作者为应急管理大学教授）