国家发展规划审查与批准程序的制度化路径

兼谈国家发展规划法

　　将国家发展规划纳入法治轨道，是一个国家治理走向成熟的重要标志。长期以来，我国发展过程中编制的“五年计划”，为国家发展提供了清晰的指引和稳定的政策预期，在凝聚共识、统筹资源、稳定预期等方面发挥着重要作用。“十四五”期间，我国经济实力和综合国力不断增强，在推动高质量发展、加快科技自立自强、推进绿色低碳转型、促进区域协调发展等方面取得了显著成果，彰显了社会主义制度的优越性。“十五五”时期将更加注重以法治思维引领社会发展，使制度优势进一步转化为治理效能，从而在法治轨道上全面推进社会主义现代化。

　　3月12日，十四届全国人民代表大会第四次会议审议通过《中华人民共和国国家发展规划法》，并于公布之日起实施。这部法律的出台，标志着我国长期以来以政策文件形式存在的“五年规划”工作正式纳入法治化发展轨道。其中，国家发展规划法第三章“国家发展规划的审查和批准”，不仅吸收《中华人民共和国宪法》关于全国人大及其常委会职权的原则性规定，还更精准地捕捉到国家发展规划作为“经济社会发展的蓝图和行动纲领”所具备的战略性、宏观性与政策性特质。这对规范规划审批程序、强化人大监督职能、兼顾党的领导和法治权威具有重要意义。

　　审查与批准程序制度：权责明确、程序闭环

　　依法确立国家发展规划审批流程。国家发展规划法第十六条第一款明确规定：“国家发展规划草案报党中央、国务院审议后，由国务院按照法律规定程序提请全国人民代表大会审查和批准。”这清晰地界定了党中央、国务院、全国人大在国家发展规划草案审查批准中的核心权责：党中央发挥核心作用，对规划的草案进行顶层把关，党中央的前置审议为规划草案注入政治方向，确保国家发展规划始终服务于国家长远利益与人民福祉；国务院负责统筹协调各部门各地区的规划需求，组织编制规划草案，将党的战略意图转化为可供审查的规划草案，并提请全国人大审查；全国人大作为最高国家权力机关，行使审查批准权，是规划草案合法化的最终把关者。这一定位彰显了最高国家权力机关在法治轨道上凝聚共识、决断重大事项的权威地位。

　　国家发展规划法第十六条第二款规定在草案提交审议时要附送“上一个规划期国家发展规划实施情况总结评估”。这意味着全国人大在审查新规划时，必须要考虑到旧规划的执行效果，需充分考虑上一阶段的目标是否实现、规划制定的约束性指标是否完成及规划里包含的重大工程是否落地。这些信息构成审查新规划的认知基础，避免规划“脱离实际、好高骛远”，确保规划能够真正回应社会发展需求和人民群众的期盼。这并非简单的程序叠加，而是构建了一个完整的党领导规划的法治工作闭环。这种权责划分既坚持党的领导，又充分发挥全国人大的监督和决策职能，还可以避免审查过程中权责交叉、推诿扯皮问题，确保审查批准工作有序推进。

　　依法明确规划审查的具体标准。国家发展规划法细化全国人大及其常委会内部的多层次审查机制，在第十七条、第十八条规定，在全国人民代表大会举行前，全国人大常委会组织专题调研，财政经济委员会根据汇报进行初步审查。这种“会前调查+初步审查”的模式，相当于是给规划草案设置了前置门槛，以确保提交大会的规划草案在技术层面经过充分打磨，极大地提升其科学性。值得关注的是，国家发展规划法第十八条第二款明确规定，“财政经济委员会进行初步审查时，应当邀请全国人民代表大会代表参加。”这规避了传统审批由于在全国人民代表大会期间集中进行，代表在短时间内难以消化海量信息的问题，将人大的监督职能延伸至规划编制阶段，从而践行全过程人民民主。同时，将审查工作从封闭的机关内部工作，拓展为多主体的开放式审议，有利于提升规划审查的民主性与科学性。

　　同时，国家发展规划法规定全国人民代表大会会议期间，各代表团、财政经济委员会及有关专门委员会共同审查规划草案，财政经济委员会汇总各方意见，形成审查结果报告，然后提交主席团审议。主席团审议通过审查结果报告后将批准决议草案提请全国人民代表大会全体会议表决，表决通过后公布实施。这一流程设计层层递进、环环相扣，既保障审查的全面性和深入性，又确保审查过程公开透明，让规划审查真正发挥把关定向、纠错完善作用。

　　法律层面塑造规划的权威性。国家发展规划法第二十条第二款规定，“国家发展规划公布后，未经法定程序，不得调整。”该规定看似是对修改的限制，实则是对审批效力的捍卫。如果规划可以随意更改，那么之前的审批工作将沦为儿戏。因此，法律设置了极严苛的调整门槛：必须经评估确需调整，由国务院提出方案，报党中央同意后，再提请全国人大常委会审查和批准。这将规划调整的权力赋予全国人大，遵循“谁批准，谁修改”的法治原则。

　　这种制度释放出一个强烈的信号：国家发展规划不再是软约束的“计划”，而是具有法律刚性的“法”。这要求政府在计划周期内必须达成规划所制定的目标，即使因为现实变化需要调整，也必须回归立法程序，再次接受审查，极大地增强了社会与市场对国家长期政策的稳定性预期。

　　未来实施展望：从制度确立迈向治理效能提升

　　国家发展规划法的出台，完成了国家发展规划审查与批准制度从“无”到“有”的跨越。展望未来，让制度从“纸面上的法律”推动落地实施，还需在观念转变、监督闭环、公众参与等角度持续发力，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　长期以来，部分地方和部门将“五年规划”视为政策性文件，对其法律约束力的认识不足，实践中存在执行力弱、“重编制、轻执行”等问题。推动国家发展规划法的实施，需要各级领导干部和相关工作人员树立规划法治思维。要深刻认识到国家发展规划一经批准，便具备法律的严肃性，非经法定程序不得更改。规划的审查批准并非简单地“走流程”，而是具有法律约束力的国家行为。全国人大及其常委会、国务院及其各部门、地方各级人大及政府，都应在工作中自觉尊法学法守法用法。充分树立法律权威观念，要发挥观念的先导作用，促进规划落地实施。

　　法律的生命在于实施。国家发展规划法第三章搭建国家发展规划审批的制度框架，下一步，要将这一制度框架转化为闭环的监督链条。全国人大常委会应将规划实施纳入年度监督工作计划，通过听取专项工作报告、组织专题调研、开展执法调查等方式，把跟踪监督做在平常。针对国家发展规划法第三十条规定的中期审议评估意见，全国人大常委会可以进一步明确具体要求，比如，国务院提交的报告应当逐条报告。对于落实不到位或者压根没落实的，全国人大常委会可以依法启动质询或者询问程序。同时，针对国家发展规划实施中出现的重大偏差、执行不力、违规变更或调整等问题，要用好法律武器，结合党内法规，形成对失职行为的约束。

　　国家发展规划涉及全体人民的根本利益，其审查与批准不仅是国家权力的实现，还是全过程人民民主的体现。推动国家发展规划法的实施，应进一步提升人民群众的参与度。例如，在会前调研和初步调查阶段，全国人大财政经济委员会应充分听取人民群众的意见，通过公开征求意见、召开座谈会、组织听证会等形式，吸纳专家学者、社会组织以及公众的意见，使审查过程更加符合人民群众的心声，更贴近民意。这种开放性的审查模式，既是全过程人民民主的生动体现，也有助于提升规划的社会认可度。

　　总体来看，国家发展规划法通过将中国共产党关于规划的建议，经由民主审议程序，转化为具有法律刚性的国家性文件，使发展规划从之前的以政策引导为主，上升到法律保障层面。通过把规划的编制、实施、审批、监督等各个环节以法律的形式规定下来，使我国的发展规划制度更加规范成熟，也为世界上如何处理发展和规划提供了可供参考的中国方案。

　　（作者单位：南京审计大学法学院）