简析《中华人民共和国金融法（草案）》的主要亮点及完善建议

填补金融立法顶层设计空白 构建完整的金融法律体系

　　3月20日，司法部、中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、国家外汇管理局联合发布《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称《金融法草案》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年4月19日。

　　《金融法草案》坚持以党的二十届三中全会、四中全会精神为指导，深入贯彻中央金融工作会议精神，全面加强金融监管，防范化解金融风险，推动金融高质量发展。《金融法草案》共11章95条，包括总则、中央银行、金融机构、金融产品和服务、金融市场、金融基础设施、金融监管、金融风险处置、金融发展与安全、法律责任、附则。

　　主要亮点

　　具有金融基本法特征，填补我国金融立法顶层设计空白。《金融法草案》第一条明确规定，根据宪法，制定本法。这标志着金融法在法律体系中居于基本法地位，上位法依据是宪法，下位法是各金融专项法。过去，我国金融立法一直按照监管条线进行立法，呈现出条线化、碎片化特点。金融法将填补我国金融立法空白，起到引领作用，下位法需以金融法为立法依据。因此，金融法立法要提速，在金融法通过后，才能审议通过金融稳定法，甚至可能要修改中国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法、信托法等金融专项法。

　　消除空白，实现监管全覆盖。条线监管体制下，实行“谁发牌照谁监管”原则，无牌照的机构和金融活动缺乏专门机构监管。对此，《金融法草案》规定由国务院金融管理部门牵头建立监管责任归属认领机制。这彻底解决了监管盲区问题，实现了监管全覆盖。

　　构建完整的金融法律体系。党的二十届三中全会提出，制定金融法。《金融法草案》通过后，我国金融法律体系将形成“1+N+X”模式。“1”是金融法，主要统领全局，N是多部金融专项法，X是众多金融法规、部门规章和规范性文件等。从域外立法经验看，已有多个国家制定了金融法典。制定金融法，将为我国下一步制定金融法典打好基础。

　　完善建议

　　应注重金融法与金融专项法之间的分工。金融法的任务主要有两个：一是对各种金融行为的共性部分进行提炼，并作出统一规定；二是对金融专项法没有规定的内容进行规定，起到兜底作用。《金融法草案》第八章规定了金融风险处置，而金融稳定法草案第四章也规定了金融风险处置，这两部法律规定的内容重复。类似现象还有很多，而金融法与各金融专项法之间也存在这个问题。因此，在制定金融法过程中应对金融专项法进行梳理，既要避免重复规定，也要避免遗漏规定。

　　政策性条款较多，文字内容应再精练。总体上看，《金融法草案》政策性较强，法律成分不足，如第八十条规定：培育高素质专业化的金融人才队伍，引导金融从业人员恪守职业道德和行业规范。这属于政策上的内容，应当删除；第七十三条两款内容有重复，建议合并。

　　处罚标准不统一，可能引发法律适用上的混乱。根据该条现有的规定，情节特别严重的，可以依照本法并处上一年度营业额百分之五以下或者交易额等值以下的罚款。对于情节不是特别严重的，处罚方法是责令改正，没收违法所得，并处以罚款，但没有具体的罚款标准，难以实施。该条规定的处罚基数和处罚标准与金融专项法的规定不一致，这可能导致法律适用上出现混乱。另外，在金融立法上，很少以年度营业额为处罚基数，一般是以交易额或违法所得额为处罚基数。

　　其他具体修改建议。建议《金融法草案》第三条在列举的金融活动中增加金融租赁、资产管理；第二十八条第二款“金融机构不得违反规定为其股东、实际控制人或者股东、实际控制人的关联人提供融资或者担保。”，这里有两个“股东”，若后一个股东指实际控制人股东，应明确进行表述；建议第二十九条增加监事；第三十条第二款增加“无法协商的，应依法破产清算”；第四十二条将“枯竭”改为“危机”；第四十四条只规定了证券市场，建议对债券市场、票据市场、期货和衍生品市场各规定一款，以实现均衡；第四十八条的“金融基础设施作为中央对手方时，集中清算、结算的财产具有独立性，不得被查封、冻结、扣押或者强制执行”，少了“银行”二字，应为“金融基础设施作为中央银行对手方时，集中清算、结算的财产具有独立性，不得被查封、冻结、扣押或者强制执行”；建议第五十一条第三款的“由国家确定的国务院金融管理部门牵头建立监管责任归属认领机制”，修改为“由国务院确定的金融管理部门牵头建立监管责任归属认领机制”；建议第六十一条，将“信息技术”改为“数字化”；第六十二条第二款的“涉嫌违法犯罪的，依法予以处理”，改为“涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任”；在第六十三条第一款增加：“行业自律规则对本行业、本领域具有约束力”；第八章多次出现“省级地方”，表述不清楚，建议改为“省级地方人民政府”；建议删除第六十八条第二款“中央金融工作决策议事协调机构统筹协调金融稳定性基金的管理使用”。金融稳定基金的用途是由法律规定的，这规定容易让人误解中央金融工作决策议事协调机构可以随意调用金融稳定基金。此外，《金融法草案》第九十一条定义中少了金融控股公司，建议明确：金融控股公司，指依法设立，控股或实际控制两类及以上金融机构，对其实施统一管控的法人机构。

　　金融法是我国金融领域第一部管总的基础性法律。它立足金融领域基础性法律定位，强化对金融各领域法律法规的协调统领，包括银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构，金融控股公司，非银行支付机构，以及其他从事金融业务的机构。制定金融法是一项伟大而艰巨的任务。目前，《金融法草案》已初具雏形，但还需进一步修改完善。

　　（作者单位：中国法学会银行法学研究会）