浅谈《中华人民共和国金融法（草案）》的主要创新及完善建议

建立健全金融领域基础法律走好中国特色金融发展之路

　　3月20日，司法部、中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、国家外汇管理局等单位就研究起草的《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称《金融法草案》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2026年4月19日。

　　《金融法草案》明确金融工作方向的总体性要求，并在建设现代中央银行制度、规范金融机构行为活动、提升金融产品和服务规范性、优化金融市场体系功能、全面加强金融监管、健全金融风险处置机制、统筹金融高质量发展和安全、强化法律责任等方面作了详细规定，将成为我国金融领域的基础性法律。

　　主要创新

　　党的二十届三中全会明确提出，制定金融法。《金融法草案》的出台，对推动我国金融业高质量发展，加快金融强国建设，贯彻落实中央金融工作会议精神，完善金融法治体系，具有重要意义。在金融业综合经营趋势日益明显、金融风险更具隐蔽性和传染性的复杂背景下，《金融法草案》的制定不仅有助于填补我国金融领域长期缺乏基础性法律的制度空白，还将为走好中国特色金融发展之路提供坚实的法治保障，切实维护国家金融安全与经济社会稳定。

　　总体来看，《金融法草案》吸收了《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》等现行金融法律的核心原则或规则，并作出了较显著的制度创新。

　　其一，为金融活动提供基础性法律依据。我国金融业长期以来实行分业经营、分业监管的总体架构，与之相对应，我国在银行、证券、保险等金融细分领域分别施行单行法律，但统领各类金融活动、明确金融活动基本规则的“总则”法律始终缺位。《金融法草案》首次以法律形式在金融产品和服务、金融机构、金融市场、金融监管等方面作出了适用于整个金融领域的普适性规定。例如，《金融法草案》规定了金融产品和服务的基本信息披露要求，即，如实披露交易结构、权利义务、收益分配、费用费率、创新设计、风险程度等信息。这种基础性法律的确立，不仅有助于消除现行监管体制下潜在的监管空白或监管套利，还能为后续金融领域的新单行法出台、旧单行法修订提供一般法支撑，在事实上形成“总则+分则”的金融法律框架。

　　其二，强化金融活动的公共性。金融是现代经济的核心。金融活动不仅关系市场主体自身的经营效益，还与国家金融安全及社会公共利益紧密相连。《金融法草案》主要从政治性与安全性两个维度，强化了金融活动的公共属性。一方面，《金融法草案》明确规定“建立党中央集中统一领导、高效权威的金融工作领导体制”。这不仅从法律层面确立了金融工作应当坚持党的领导，而且为中央金融委员会开展金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等工作提供了法律依据。另一方面，《金融法草案》进一步强化维护金融安全的重要性，不仅在总则中提出“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，加强金融风险防控”，更以专章形式详细规定了金融风险处置的基本要求，以及统筹金融发展和安全的具体措施。

　　其三，统合金融领域的“规范法”与“促进法”。传统金融立法多侧重于约束金融机构行为、防范金融风险，具有较为鲜明的“规范法”色彩。而《金融法草案》在强化规范法的同时，亦注重发挥金融在服务实体经济、促进科技创新、推动绿色发展等方面的“促进法”作用，体现了“规范法”与“促进法”的有机统一。《金融法草案》在总则部分用两个条文强调了金融为实体经济服务的核心宗旨，并专章确认金融“五篇大文章”的法治保障。例如，国家鼓励发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融和数字金融，引导金融资源投向国家重大战略、重点领域和薄弱环节，服务经济社会高质量发展。这种规范与促进并重的立法思路，既回应了金融风险防控的底线要求，又契合了金融强国建设中对金融高质量发展和高水平开放的长期愿景，展现了新时代金融立法的前瞻性。

　　完善建议

　　法律的生命在于实施。面对金融科技深度赋能、金融业态持续迭代、金融全球化与区域化并存的新形势，笔者建议可从以下几个方面进一步完善《金融法草案》。

　　其一，完善金融领域的基础法律定义。《金融法草案》作为金融领域的基础性法律，要对金融活动中的核心概念进行清晰界定，以增强法律的可操作性与可预期性。从现有条文看，《金融法草案》对“金融活动”“金融产品和服务”等基础性概念的界定仍较为原则化。例如，《金融法草案》规定金融活动是“与存款、贷款、保险、证券、期货和衍生品、基金、信托、支付结算、征信等直接相关的货币和信用活动”，但何谓“直接相关”尚不明确。又比如，《金融法草案》规定金融产品和服务是“通过合约、协议、凭证等为金融活动提供的产品以及与其直接相关的服务”，但“合约、协议、凭证”之间的区别仍有待进一步界定。此外，金融消费者和投资者是现行多部金融单行法中的重要概念，《金融法草案》中虽然多次出现这两个概念，但未具体规定其内涵与外延，且还出现了客户、股东、任何单位和个人等类似主体，建议在总则或附则中进一步细化相关定义，明确各类概念的内涵与外延。

　　其二，强化与金融单行法的衔接。我国金融领域已形成以商业银行法、证券法、保险法、银行业监督管理法等为代表的单行法体系，《金融法草案》作为基础性法律，需要在确立一般规则的同时，妥善处理与特别法的关系，避免条文内容的重复或法律适用的冲突。一方面，建议《金融法草案》明确自身作为金融领域基本法或一般法的定位。除在涉及金融活动的一般性规则、金融监管的基本框架等方面作出统领性要求外，还应明确当现行金融单行法未规定或不同金融单行法之间出现适用冲突时，适用该基本法的原则或规则，以实现更好的“兜底规范”效果。另一方面，建议《金融法草案》删除与现行法完全相同的重复性条文，以及事实上仅能适用于某一金融领域的特别法条文，以捍卫金融法的基础性法律地位，节约宝贵的立法资源。例如，《金融法草案》关于金融机构破产、金融风险处置中的股东责任等内容，与正在制定的金融稳定法存在较多重叠，有必要优化二者之间的适用关系，确保金融法律体系内部的协调统一。

　　其三，增加有助于规范金融创新的法治路径。当前，金融与数字技术深度融合，人工智能、区块链等新兴数字技术正在重塑金融业态。如何在有效防控风险的前提下支持金融创新，是《金融法草案》需要回应的时代课题。《金融法草案》规定“国家支持金融产品和服务依法创新”，要求“开展金融产品和服务创新不得以创新名义牟取不当利益或者规避法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定”，但未提供规范金融创新的具体法治路径。对此，建议吸收国内外既有的监管经验，在《金融法草案》中增设试验监管制度的原则性规定。试验监管源于英国金融行为监管局创设的“监管沙盒”制度，其旨在面对新兴科技应用缺少对应法律约束时，实现创新与风险防控的平衡。我国已开展由中国人民银行组织的金融科技创新监管试点，以及由中国证监会组织的资本市场金融科技创新试点，对推动金融创新、防范金融风险发挥了重要作用。

　　《金融法草案》在确立基础性法律依据、强化金融活动公共性、统合规范法与促进法等方面展现了显著的制度创新。下一步，若更加注重基础法律定义的细化、与特别法的有机衔接及规范金融创新的法治路径设计，必将使这部法律更好发挥金融领域“基本法”的统领作用，为金融强国建设注入更为强劲的法治动力。

　　（作者单位：华东政法大学经济法学院）