危险化学品全生命周期安全治理的法治重塑

危险化学品全生命周期安全治理的法治重塑

兼谈危险化学品安全法

　　危险化学品是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。我国是危险化学品生产、使用、进出口和消费大国，危险化学品产业规模大、涉及行业领域多、分布区域范围广、安全管理链条长。1987年，国务院颁布《化学危险物品安全管理条例》对“化学危险物品”的安全管理予以规范。2002年，国务院出台《危险化学品安全管理条例》，正式使用“危险化学品”这一表述，并于2011年、2013年两次修订，构建了危险化学品全生命周期安全治理的基本框架，对加强危险化学品安全管理发挥了重要作用。

　　然而，随着我国化工产业快速发展，危险化学品安全治理实践中暴露出一系列深层次问题：安全主体责任落实不到位、监管职责边界不清晰、化工园区规划布局不科学、信息化标准化建设滞后。天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故等重特大事故表明，危险化学品安全治理法治建设亟须进一步完善、健全。在现行条例基础上，制定一部专门的危险化学品安全法，加强危险化学品全链条、各环节的安全管理，正当其时。在此背景下，十四届全国人大常委会第十九次会议表决通过《中华人民共和国危险化学品安全法》，将于2026年5月1日起正式施行。这部法律的出台，标志着我国危险化学品安全治理实现了从行政法规到法律的位阶跨越，是我国安全生产法治现代化进程中的重要里程碑。

　　危险化学品安全法的理念定位

　　危险化学品安全法并非简单的“条例升格”，而是在《危险化学品安全管理条例》基础上的一次系统性理念更新、制度重构与立法创新。危险化学品安全法体现了适应新时代安全生产治理现代化需要的鲜明特征。

　　防范风险的重要领域立法。党中央高度重视危险化学品安全。2020年2月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》提出，“以防控系统性安全风险为重点，完善和落实安全生产责任和管理制度，建立安全隐患排查和安全预防控制体系”“加快实现危险化学品安全生产治理体系和治理能力现代化”。危险化学品安全法全面贯彻落实党中央的部署，克服传统安全管理模式应对危险化学品安全风险的不足，将重大风险防范贯穿危险化学品安全的生产、储存、使用、经营、运输和废弃处理的各个环节，是一部典型的针对危险化学品安全“一件事、全链条”防范风险的重要领域专门立法。

　　构建大安全大应急框架的顶层设计立法。实践证明，危险化学品安全事故后果之严重，不仅影响人民群众的生命财产安全，还影响治国理政和高质量发展。党的二十大报告提出，建立大安全、大应急框架。这为危险化学品安全法顶层设计提供遵循。立足于“贯彻总体国家安全观”和“统筹发展和安全”的战略高度，危险化学品安全法将党中央的“大安全大应急”“人民至上、生命至上”的理念转化为具体的法律规范，是一部健全国家安全体系的顶层设计之法。

　　推动公共安全治理模式向事前预防转型。2021年修正的《中华人民共和国安全生产法》推动公共安全治理模式向事前预防转型。危险化学品安全法作为安全生产领域的特别法，秉持“坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”，构建“单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督”的公共安全治理机制，与安全生产法有效衔接，协同提高我国安全生产法治建设整体水平。

　　危险化学品安全法的制度重塑

　　危险化学品安全法共10章127条，包括总则、规划布局、生产和储存安全、使用安全、经营安全、运输安全、危险化学品登记、事故应急救援、法律责任、附则，以危险化学品全生命周期为主线，重构了危险化学品安全治理制度。相较于《危险化学品安全管理条例》，新增“规划布局”专章，“危险化学品登记”“事故应急救援”独立成章，体现了对于源头预防、信息支撑和末端处置的重视。

　　完善全生命周期的安全管理体系。从世界范围看，作为具有代表性的化学品立法，无论是《美国有毒物质控制法》（TSCA），还是欧盟的《化学品注册、评估、许可和限制法规》（REACH），都形成了成熟的“过程安全”风险控制体系。《危险化学品安全管理条例》实施二十余年以来，我国积累了丰富的危险化学品全生命周期安全管理和风险控制经验。借鉴国外立法，结合我国探索和实践，危险化学品安全法围绕“全生命周期安全”，以“一件事、全链条”为核心，从规划布局（源头）→生产储存→使用→经营→运输→登记→应急救援（末端）实现了危险化学品的闭环管理。无论是生产储存的安全条件、使用经营的许可管理，还是运输环节的资质审核、路线管控，危险化学品安全法均作了具体可操作的规定；增加了有关化工园区、登记管理、应急处置等方面的制度，将危险化学品废弃处置与生态环境法律相衔接，使危险化学品从产生到废弃的每一个环节的风险都得到严格防控。

　　强化源头防控，增设规划布局专章。这是危险化学品安全法显著的创新之一。此前，部分地区由于缺少统一规划，危险化学品生产布局分散，存在安全底数不清、管理水平参差不齐、监管难度大等问题。此次立法明确省级人民政府及其授权的部门认定化工园区并定期复核，实行封闭化运行，新建、扩建危险化学品生产建设项目必须进入经认定的化工园区。化工园区每3年开展一次整体性安全风险评估，划定规划安全控制线和安全距离，禁止地震活动断层和容易发生洪灾、地质灾害、森林草原火灾的区域建设化工园区，从空间布局上防范安全风险。

　　压实主体责任，实现多元共治。危险化学品安全法明确将学校、科研机构、医疗机构、检测机构、检验机构等纳入危险化学品单位，要求危险化学品单位实行全员安全生产责任制，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，加强作业场所设置和安全设备设施管理、重大危险源登记建档。在《危险化学品安全管理条例》确立的8个监管部门基础上，危险化学品安全法明确应急管理、公安、市场监管、生态环境、交通、卫生健康、自然资源、工业和信息化、海关等10余个部门的具体监管职责，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的“三管三必须”原则，并确定应急管理部门统筹协调，各部门分工协作、齐抓共管的监管体制，破解以往监管职责笼统、交叉重叠的问题；针对新兴行业、领域监管职责不明确的情况，规定由县级以上人民政府按照业务相近原则确定监管部门，确保监管全覆盖。建立举报奖励制度，推动形成单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的共治格局。

　　完善登记制度，构建信息化监管体系。国家建立健全危险化学品目录管理制度，实行危险化学品登记制度。危险化学品登记覆盖生产、进口企业，登记信息包括理化与危险特性、应急措施等，实现来源可溯、去向可追。登记信息接入国家监管平台，推动化工园区、危险化学品单位的信息化监测、监控和预警系统与政府部门互联互通，提升监管智能化水平。

　　科技赋能过程管控。危险化学品安全法积极回应数字时代的监管需求，规定危险化学品单位需装备自动控制系统和安全仪表系统，建立安全风险监测预警系统，并与政府部门互联互通。要求运输企业对车辆和驾驶人员进行实时监控，严格规定连续驾驶时间，利用技术手段纠正超速、疲劳驾驶等行为，推动治理模式向事前预防转型。

　　重典治乱与“双罚制”。危险化学品安全法相较于《危险化学品安全管理条例》，大幅提高违法成本，体现从严监管导向：普遍提高罚款额度，对部分严重违法行为实行“双罚制”——既罚单位，也罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员；对导致事故发生的主要负责人，依法实施“限制从业”的资格罚，使安全责任真正落实到个人。

　　危险化学品安全法的法律适用

　　法律的生命在于实施。危险化学品安全法的颁布，标志着我国危险化学品安全治理进入法治化、规范化新阶段，监管权威性、强制力、稳定性显著增强，为全生命周期安全管理提供坚实法律保障，但也提出了更高适用要求。

　　要处理好危险化学品安全法与安全生产法的关系。可以发现，危险化学品安全法的部分条文主旨与安全生产法相关条文的主旨相同。作为危险化学品安全领域的基础性法律，一方面，危险化学品安全法统摄已制定和后续将制定的相关行政法规、部门规章及技术标准；另一方面，又与安全生产法形成特殊法与一般法的关系，既是对安全生产法的贯彻和实施，又在安全生产法确立的原则、制度基础上，针对危险化学品领域的特殊风险属性，构建更具体的规定。按照特别法优于一般法的原理，危险化学品安全法有具体规定的，优先适用本法；没有规定的，适用安全生产法。

　　要协调危险化学品安全法与《危险化学品安全管理条例》的关系。从长期来看，如果《危险化学品安全管理条例》的全部功能被危险化学品安全法取代，可以考虑废止《危险化学品安全管理条例》。但在废止之前，二者均为有效的法律、行政法规，我国将进入法律与行政法规并行时代。对于同一问题，如果《危险化学品安全管理条例》中的规定与危险化学品安全法的规定不一致，应以危险化学品安全法为准。

　　配套规范性文件的制定或修订。危险化学品安全法明确授权国务院应急管理部门、交通运输部门等制定的具体办法达8个。这些配套办法有的已先行制定并运行，如化工园区的认定与管理、危险化学品登记管理，亟须根据危险化学品安全法进行修订；有的配套办法、标准尚待制定，需尽快启动。

　　与生态环境法典、行政许可法、港口法、道路交通安全法等法律和行政法规的衔接适用。危险化学品安全法虽然作了衔接性规定，但仍需建立有效的协调机制，确保危险化学品安全法律的体系统一与顺畅运行。

　　总而言之，危险化学品安全法的出台，既是对我国危险化学品安全治理实践经验的系统总结，也是应对新时代安全风险、推动经济高质量发展的必然要求，更是践行总体国家安全观、保障人民群众生命财产安全的重要举措。该法的施行，将为我国危险化学品安全治理提供更坚实的法治保障。

　　（作者为北京安全生产法治研究会会长、北京化工大学教授）