兼谈《西安市公共数据管理办法（公开征求意见稿）》

推动公共数据管理规则科学化法治化

——兼谈《西安市公共数据管理办法（公开征求意见稿）》　　

　　11月11日，西安市数据局公开发布《西安市公共数据管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。《征求意见稿》体系科学、内容翔实、权责清晰，覆盖公共数据管理全生命周期，为西安市公共数据开发利用与安全保障提供了规范依据。其中，部分条款还可以进一步完善。

　　明确基层公共数据收集者职责

　　就公共数据管理职能配置科学性而言，《征求意见稿》还可以进一步明确基层公共数据收集者的职责，提升公共数据汇集效率。《征求意见稿》第五条详细列举了市级数据主管部门的公共数据管理职责，并对县（区）级数据主管部门的相应职责作了原则性规定，形成了“市—县（区）”二级管理体制，基本符合地方政府规章的立法定位，但未对承担基础数据收集职能的乡镇人民政府、街道办事处等基层单位作出规定，这可能导致数据管理职责纵向配置失衡，制约公共数据管理效能。

　　主要原因有两点：其一，乡镇（街道）作为公共数据处理与归集的基础单元，实际产生了人口登记、社会保障、城市管理、民生服务等领域的大量公共数据，若基层单位因缺乏法定授权而未建立规范的数据管理机制，可能直接影响基层数据的准确性、完整性、时效性与安全性。其二，乡镇（街道）作为公共数据管理职责的基础负担者，处于行政管理层级的基层位置，承担着上级部门通过各类渠道下达的数据收集任务。但现有《征求意见稿》未明确赋予其公共数据管理职责，这可能导致基层单位的法定地位与实际职能相分离，易陷入“责任无限而权限虚无”的境况，与行政组织法规定的“权责一致”原则相悖。

　　乡镇（街道）等处于公共数据生成第一线，直接接触数据产生的具体场景，赋予其法定数据管理职责不仅契合“权责一致”原则，也有助于实现公共数据的源头治理，为后续数据利用奠定基础。因此，有必要进一步完善《征求意见稿》第五条，通过明确基层单位的法律地位与管理职责，构建市、县（区）、乡镇（街道）三级公共数据管理体系，实现数据管理权责的纵向贯通。建议在《征求意见稿》第五条增设第三款，规定：“乡镇人民政府、街道办事处应明确承担公共数据管理工作的单位或个人，履行本区域内的公共数据管理工作。”

　　明确采购数据权利归属

　　就公共数据的权利来源正当性而言，建议《征求意见稿》进一步明确采购数据的权利归属，为数据“统采共用”创造条件。《征求意见稿》第十四条规定，公共管理和服务机构可经审批向社会采购数据，并以“统采共用”原则充分共享相关数据，以防止重复收集与资源浪费。该条款涉及公共数据与数据库作品、数据产品等其他数据的交互关系，联结了公共利益、知识产权与竞争法法益。因此，不加区分地适用“统采共用”可能超出数据原始授权范围，导致公私利益失衡与法益风险。

　　主要原因有三点：首先，根据合同的相对性原理，某公共管理和服务机构与相对人订立的数据采购协议效力并不必然及于第三人，多个具有独立地位的公权力机关进行数据共享可能超出合同授权范围。同时，在数据采购协议中，公权力机关与民事主体的法律地位平等，其他公权力机关基于行政法授权介入合同关系、获取民事主体所持有的数据并不具有充分正当性。其次，从知识产权角度看，采购数据库可能因其在数据选择或编排上的独创性而构成汇编作品。若公共管理和服务机构未获明确的数据共享授权，仅依据“统采共用”原则将此类数据库在公共部门间共享，可能侵害数据库制作者的复制权、信息网络传播权。最后，从竞争法角度看，即使采购数据库不符合独创性要件，仍有可能因他人的大量资源投入而承载竞争法益。在《征求意见稿》第十四条“统采共用”原则下，承担公共服务职能的国有企业等市场参与者可能通过公共数据共享而获得不公平竞争优势，进而违反《中华人民共和国反不正当竞争法》第十三条规定的“不正当获取、使用其他经营者合法持有的数据”。

　　“统采共用”原则是降低行政成本、提升数据管理质效的有力手段，但该原则的机械适用可能引发公私利益冲突与诉争，从而违背立法目的，影响治理实效。因此，有必要通过立法对公共管理和服务机构的数据采购行为进行具体指引，构建兼顾效率与公平的数据采购权利确认机制，真正发挥“统采共用”条款的治理效能。建议在《征求意见稿》第十四条第一款第一句后加一句：“公共管理和服务机构采购数据时，应当与数据提供方通过合同明确约定数据共享范围、方式及限制条件。”

　　明确公共数据授权主体的登记义务等

　　就公共数据管理规范的法律协调性而言，《征求意见稿》还应进一步明确公共数据授权主体的登记义务、限制运营机构参与已交付数据产品的再开发。目前，我国已初步形成公共数据资源开发利用制度规则。为促进体系建设、发挥制度合力，《征求意见稿》采取了全国性规范的诸多法律定义与体例规划，但部分条款还需进一步完善。

　　第一，关于公共数据资源登记规则。公共数据资源登记作为数据产权“三权分置”的基础性环节与公共数据资源管理的前置环节，其法定登记义务的具体性关涉公共数据资源利用效率。但《征求意见稿》第五十条关于登记的笼统规定与《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第十六条“实施机构与运营机构分别登记义务”的要求存在偏差，既模糊了实施机构作为公共数据资源管理者的监管责任，又弱化了运营机构作为数据产品经营者的权利公示义务。为构建权责清晰、监管有效的登记体系，建议遵循国家规范的双主体登记模式，将《征求意见稿》第五十条第一款第二句改为“实施机构与运营机构须分别将授权范围内的公共数据资源及加工形成的产品服务，按照公共数据资源登记管理要求完成登记，确保来源可溯、流向可查”。

　　第二，关于运营机构参与已交付数据产品再开发的限制规则。《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第六条第二款规定,运营机构“不得直接或间接参与”再开发。该条款规制了运营机构通过关联企业、代持股份等隐蔽方式实质介入数据产品再开发的行为，旨在完全阻断运营机构利用其先前地位进行数据市场垄断与不正当竞争。然而，《征求意见稿》第五十一条仅规制运营机构“直接参与”再开发的情形，未充分统筹运营机构“间接参与”的风险场景，与《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》的规定不一致。为保障法律体系的内部协调统一，维护公平竞争的市场秩序，建议遵循上位法表述，将《征求意见稿》第五十一条第一款第一句修改为“运营机构应在授权范围内开展活动，不得直接参与或间接参与已交付数据产品的再开发，需公开产品服务清单及数据使用情况”。以此实现对运营机构竞争行为的全面监管，发挥授权运营制度的反不正当竞争效能，助力西安市成为中西部数据要素流通与价值汇聚高地。

　　（作者单位：西安交通大学法学院）