浅谈检察公益诉讼法草案完善建议

推动公益诉讼检察工作体系化、规范化

　　日前，中国人大网公布《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》），面向社会公开征求意见。《草案》共6章53条，主要内容包括明确案件领域和办案原则、明确检察公益诉讼管辖、合理配置检察机关办案职权、规范完善诉前程序等。

　　检察公益诉讼制度自2015年开始试点、2017年正式实施以来，办案领域从最初的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让，逐渐拓展至未成年人保护、安全生产、个人信息保护、反电信网络诈骗等领域。该制度自创设以来，得到人民群众广泛认可，已成为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。制定检察公益诉讼法，有利于破解实践难题，进一步推动检察公益诉讼工作守正创新、提质增效、全面发展。

　　《草案》的发布标志着公益诉讼检察工作进入体系化、规范化发展的新阶段。整体来看，《草案》亮点突出，但在案件范围、撤回起诉等具体规则设计上，还可以进一步细化、完善。

　　案件范围的结构性局限及完善建议

　　《草案》第三条将检察公益诉讼案件范围限定为15个具体领域，并以“法律规定的其他领域”作为兜底条款。这虽体现了审慎立法理念，但也有一定的保守性。检察公益诉讼的核心价值在于促进社会治理法治化，而社会治理问题繁复多变。各地的检察公益诉讼实践表明，在法定领域之外的积极探索不仅必要而且成效显著。地方立法明确拓展案件范围，不仅为检察机关开展新型领域公益诉讼提供了明确依据，更可以通过检察公益诉讼实践探索推动立法完善、积累宝贵经验。这种“自下而上”的制度创新路径应被国家立法所吸纳和确认。比如，《江苏省人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第三条在以“列举+兜底方式”规定检察公益诉讼办案领域外，还规定“积极稳妥拓展检察公益诉讼案件范围”。

　　目前，《草案》采用封闭式、列举式规定检察公益诉讼的案件范围，实质上对实践中已广泛开展的“等外”领域探索的制度性进行了否定，这可能不利于保护新兴公益领域，使检察公益诉讼制度难以应对未来可能出现的新型公益风险。检察公益诉讼应作为行政监管失灵时的补充性保障机制，其制度优势在于通过司法权的外部监督，填补行政监管的缝隙地带。

　　当前，《草案》明确规定的15个具体领域，就行政公益诉讼的实施而言，可能导致检察机关片段化地审视行政过程。现代公共行政呈现出复合交错的特征，所谓的各个“领域”在实践中往往会相互关联甚至有直接的因果关系。譬如，《草案》列举的“文物和文化遗产保护”领域，通过既往的行政公益诉讼案例可以发现，对于历史建筑的保护往往涉及行政规划、行政征收、生态环境保护等多个领域，检察机关若囿于一隅，可能难以有效保全历史建筑免受不可逆的损害。

　　此外，以“法律规定”作为领域拓展前提的立法技术，存在逻辑上的悖论与操作上的困境。法律制定程序复杂、时间久，以法律规定作为领域拓展的前提条件，实则将公益诉讼的制度活力束缚于立法程序的滞后性之下，若每一个新领域的拓展均需通过制定或修改法律实现，则公益诉讼制度将丧失其灵活性，难以快速响应社会需求。

　　因此，笔者建议，应采用“概括+列举+兜底”的开放式立法结构。即使采用“列举+兜底”方式，也应将行政规划、行政征收等领域明确纳入案件领域，规定“法律或司法解释规定的其他领域”作为兜底条款，或明确授权检察机关在严格规范下开展“等外”探索，由此打通行政公益诉讼的实施脉络。

　　保障行政公益诉讼撤诉规则下的司法审查权

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、“两高”2018年3月发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定了司法审查撤诉制度，明确规定检察院撤回起诉的，法院应当裁定准许。但近两年，检察系统对提起行政公益诉讼案件撤回起诉后可能存在的问题进行分析研判发现，其更倾向于通过由法院作出终结裁定的方式结案。但是根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条、第八十八条的规定，法院裁定终结诉讼的前提是当事人死亡、组织终止或丧失诉讼行为能力，而被告纠正违法行为或履行法定职责，并非适用情形。因此，《草案》第三十七条规定，在此情形下，检察院全部实现诉讼请求的，可以撤回起诉。但该条款既未明确撤诉是否需经法院审查并裁定准许，亦未对“诉讼请求全部实现”的审查标准与认定程序作出细化规定，此种立法表述可能形成程序法治的疏漏。

　　从权力配置的合理性角度看，撤诉权的单方行使可能架空司法的最终审查原则。行政公益诉讼一旦进入审理程序，便形成了检察机关、行政机关与法院三方间的诉讼法律关系，其进程与终结关涉公共利益的确认与修复状态，已非检察机关可独立处分的程序事项。《草案》赋予检察机关过大的撤诉自主权，实质上削弱了法院对公益修复状况的司法审查职能，可能导致行政机关通过临时性、不完全的整改换取程序终结，却难以保障公共利益的实质性、持续性恢复。司法实践中，“诉讼请求全部实现”这一撤诉条件本身即存在巨大的解释空间与判断余地，若缺乏中立的司法审查，由作为程序一方的检察机关自行判断并撤诉，既可能损害程序的严肃性，也可能引发新的履职风险。尤其是《草案》在保留“确认违法”请求的同时，未构建其与撤诉制度间的清晰适用边界。

　　现行司法解释明确将“变更诉讼请求为确认违法”作为撤诉的替代方案，为检察机关提供梯度的程序选择，旨在通过司法确认固化行政行为的违法性评价，既满足个案监督需要，又为后续跟进监督提供依据。《草案》以“确有必要”这一不确定法律概念作为适用前提，缺乏可操作的判断标准，可能导致实践中因规避诉讼风险而选择撤诉，使得行政行为的违法性未能得到司法评价，削弱公益诉讼对依法行政的促进功能与制度警示效应。因此，建议回归司法权最终裁决的基本原则，明确规定检察院撤回起诉的，由法院对撤诉申请进行实质性审查，并细化“确认违法”请求的适用条件，确保公益诉讼程序的终结同样经得起公共利益与法治原则的检验。

　　总而言之，唯有以审慎而前瞻的目光审视并解决深层次问题，方能使立法文本真正转化为强大的治理效能，确保检察机关作为公共利益代表的职责使命得以充分、高效履行，在法治轨道上不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　本文为江苏省社科基金一般项目“行政公益诉讼在县域治理层级的实施方式及保障机制研究”（项目编号：25FXB001）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：南京审计大学法学院、江苏省南京市建邺区人民检察院）