简析检察公益诉讼法草案

检察民事公益诉讼规定的亮点与完善

——简析检察公益诉讼法草案

　　近日，中国人大网公布《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》）面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2025年11月26日。

　　《草案》在总结我国10年来公益诉讼实践经验的基础上，将“必要审慎”确立为检察机关办理公益诉讼的基本原则，不仅明确了检察机关“不得干预和替代行政机关依法履行职责”底线，也为厘清检察行政公益诉讼和民事公益诉讼的顺位奠定了基础，将为公益司法保护的“中国方案”提供更加坚实的支撑和保障。

　　主要亮点

　　从规定看，《草案》明确了检察民事公益诉讼在公益保护方面的补充性，至少体现在以下三个方面：

　　第一，明确行政机关履职、检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼在公益保护方面前后递进的逻辑关系。在我国，行政机关肩负国家利益和社会公共利益的监督管理职责，是维护公共利益的第一责任人。而在民事公益诉讼案件中，公共利益受损往往与行政机关履职不力、监管失位不无关系，而后者恰恰是检察机关启动行政公益诉讼程序的依据。换句话说，检察机关对于这类案件享有是否起诉、启动何种公益诉讼的选择权，若对这种选择权不作必要的限制，可能会造成实践不统一，甚至混乱的局面。对此，《草案》第十四条规定，检察机关初步证明自然人、法人或者非法人组织可能存在违法行为的，应当立案；同时强调，若“侵害的社会公共利益可以通过督促行政机关依法履行职责得到有效保护的”，检察机关不以民事公益诉讼立案。该规定的逻辑在于当公共利益损害源于行政机关监管不力时，检察机关要优先通过督促行政机关依法履职的方式实现公益保护目标。若行政机关采取整改措施推动公益保护，案件将被终结；若公益仍然没有得到保护，可以依法启动行政公益诉讼而不是民事公益诉讼来推动公益保护。即使在民事公益诉讼立案后，检察机关仍然要遵循审慎原则作出是否向人民法院提起诉讼的决定。对此，《草案》第二十六条第二款规定，“人民检察院决定提起民事公益诉讼前，应当告知负有监管职责的行政机关。”这种诉前告知监管机关的规定，隐含着希望通过行政监管高效实现公益保护，而不是径直启动公益诉讼。《草案》这些创新性规定充分体现了对行政机关专业性监管优势的尊重，最大限度地避免不必要的公益诉讼，有助于推动形成检察机关提起民事公益诉讼与行政公益诉讼各有侧重、优势互补的差序格局。

　　第二，确立法律规定的机关和组织优先于检察机关提起民事公益诉讼的顺位。就民事公益诉讼而言，对于“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，我国实际上确立了法定机关和组织、检察机关均可以提起民事公益诉讼的“双轨制”。这意味着不同主体诉权行使的先后顺序成了实践中的一个重要问题。由于检察民事公益诉讼与其他民事公益诉讼在管辖方面并不完全相同，这一问题的解决是节约司法资源、避免裁判冲突的关键。对此，《草案》第二十七条规定，检察机关“拟提起民事公益诉讼的，应当依法公告。公告期间为三十日”“公告期间届满，法律规定的其他机关和组织不提起诉讼，或者有关机关不启动生态环境损害赔偿程序的，人民检察院应当在公告期间届满之日起六个月内依法提起民事公益诉讼”。这一规定清晰表明，检察机关只是公益保护的“最后防线”而非首选主体，检察机关提起民事公益诉讼应当秉持谦抑性，甘于担当公益保护候补、托底的角色。

　　第三，确认英雄烈士近亲属对损害英雄烈士人格权的违法行为提起诉讼的优先权。《中华人民共和国英雄烈士保护法》第三条规定，“英雄烈士事迹和精神是中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观的重要体现。”“国家保护英雄烈士，对英雄烈士予以褒扬、纪念，加强对英雄烈士事迹和精神的宣传、教育，维护英雄烈士尊严和合法权益。”“全社会都应当崇尚、学习、捍卫英雄烈士。”这就是说，任何污辱、诽谤或以其他方式侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，都是对国家利益和社会公共利益的侵害。《草案》在总结该法实施经验的基础上，强调“人民检察院办理侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，应当征询英雄烈士的近亲属的意见”“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼时，人民检察院可以向人民法院提起诉讼”“英雄烈士的近亲属提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。《草案》第二十八条的这一规定不仅夯实了英雄烈士以私益诉讼保护为主的实践基础，也表明检察机关在公共利益保护体系中实际扮演着更加多元的角色。

　　完善建议

　　从检察公益诉讼实践看，《草案》有关民事公益诉讼的规定还可以进一步明确和完善，具体有以下几点：

　　第一，检察机关办理公益诉讼案件范围有待进一步明确。《草案》第三条在总结现行单行立法规定的基础上，对检察机关办理公益诉讼案件作了统一规定，并辅以“法律规定的其他领域”作为兜底，这种立法技术既是对近年来公益诉讼制度发展和实践经验的总结和回应，也为未来进一步拓展公益诉讼案件范围预留了必要的空间。然而，不仅现行民事诉讼法、行政诉讼法对公益诉讼案件范围的规定不完全相同，而且个别单行法的公益诉讼条款只是涉及民事公益诉讼（如反垄断法、妇女权益保障法），因此建议《草案》考虑我国现行立法有关民事公益诉讼和行政公益诉讼案件范围并不完全一致的实际，将第三条分作两款，分别对民事公益诉讼和行政公益诉讼共同的案件范围及民事公益诉讼独有的案件范围作出规定，避免实践中对可以提起行政公益诉讼案件范围的认识产生分歧，进而影响检察民事公益诉讼补充性地位的落实。此外，《草案》将“未成年人保护”“妇女权益保障”列入了公益诉讼领域，但未将老年人权益保护、残疾人权益保护列入公益诉讼领域。目前，我国已进入老龄社会，且日益重视弱势群体利益保护，建议考虑将这两类弱势群体利益保护也列入公益诉讼领域。

　　第二，检察民事公益诉讼程序的部分规定需进一步规范。《草案》从管辖、诉前程序与起诉、审判、执行等方面，建立了相对完整的检察民事公益诉讼程序。然而，《草案》设定的这些程序是否适用于检察机关以外的其他主体提起的民事公益诉讼，实践中可能面临争议。例如，《草案》第四章多个条文突出了检察机关的主体色彩，旨在强调检察民事公益诉讼程序的特殊性，但该章部分条文如第三十二条、第三十六条、第四十条等却又表述为公益诉讼案件或者民事公益诉讼案件。这种表述上的差异可能造成规范理解和适用上的分歧。因此，建议《草案》第十一条第二款、第三十二条、第三十六条、第四十条在“民事公益诉讼案件”“公益诉讼案件”前增加“检察”二字，以与《草案》第一条“保障和规范检察公益诉讼依法开展”的立法目的保持一致。

　　第三，行政机关履职、检察机关提起行政公益诉讼或民事公益诉讼的衔接转换的规定仍需细化优化。例如，检察机关告知负有监管职责的行政机关后多长时间可以起诉、有监管职责的行政机关在检察机关告知后积极履职时是否以及如何终结公益诉讼程序，《草案》并不明确；再比如，《草案》第二十七条规定了检察机关在何种情形下提起民事公益诉讼，若相关主体在公告期内积极履职，检察机关是否一律终结案件也不明确，而《草案》第三十条规定的终结案件的情形仅限于“法律规定的组织”依法起诉，并不包括“法律规定的其他机关”依法起诉的情形，与《草案》第二十七条第二款规定明显脱节。因此，为避免检察机关告知负有监管职责的行政机关的规定流于形式，建议《草案》第二十六条第二款增加期间内容，“人民检察院决定提起民事公益诉讼三十日前，应当告知负有监管职责的行政机关”；将第三十条第（三）项修改为“法律规定的其他机关和组织依法向人民法院提起诉讼”，使得《草案》前后相关条款衔接一致。

　　此外，《草案》第二十六条规定，检察机关办理民事公益诉讼案件从立案到起诉期间为一年，经检察长、上级检察机关批准，还可以延长和再延长。该规定是一般规定，但在检察机关办理破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益案件时可能无法适用。因为《草案》第二十七条规定，检察机关办理该类民事公益诉讼案件时，需要公告并在公告期间届满之日起六个月内起诉，这六个月是不变期间。也就是说，在办理这类民事公益诉讼案件时，检察机关若在公告前延长办案期间，意味着在一年办案期间尚未过半时就要启动延长程序，明显有悖法理情理；若在公告期间届满后延长，势必造成超过六个月起诉的后果，这与不变期间又产生冲突。事实上，在《草案》第二十六条已经对办案期间作出一年限制的情况下，第二十七条再对部分民事公益诉讼案件的某个具体办案环节进行期间限制并无必要。因此，建议删除《草案》第二十七条第二款最后一句中的“在公告期间届满之日起六个月内”，改为“人民检察院应当依法提起民事公益诉讼”。这样既保障了检察机关办理该类公益诉讼案件可以依法延长、再延长，也避免与该款第一句“公告期间届满”重复。

　　（作者单位：南京大学法学院）