《河北省民用机场条例（草案）》完善建议

应强化对民用机场管理机构的授权

　　9月2日，河北人大网公开发布《河北省民用机场条例（草案）》（以下简称《草案》），向社会各界公开征求意见。意见反馈截止时间为2025年10月2日。

　　《草案》立足河北省民用机场发展现状，以地方性法规形式围绕安全、运行、服务等关键问题，进一步丰富制度供给，对河北全面推进“四型机场”建设具有重要意义。

　　《草案》第六章“法律责任”部分列举了违法行为类型，明确了相应法律后果，但处罚主体并非民用机场管理机构，而是“民用机场所在地县级以上人民政府有关部门”。笔者建议，《草案》进一步强化对民用机场管理机构的授权，理由如下：

　　首先，从民用机场管理机构的法律属性看，其在履行公共事务管理职能时，其本质上是授权执法主体。这主要有以下三方面原因：

　　其一，法律、法规、规章对机场运行保障措施进行了授权。以机场安全检查为例，“安全检查”是安全技术检查的简称，具体到民航领域的安全检查活动，是指在民用机场实施的为防止劫炸飞机和其他危害航空安全事件的发生，保障旅客、机组人员和飞机安全所采取的一种强制性的技术型检查，具有强制性和专业技术性。这一措施在《中华人民共和国反恐怖主义法》第三十四条、《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第二十六条、《民用航空安全检查规则》第四条等均有明确规定，今年6月公布的《中华人民共和国民用航空法（修订草案）》第一百一十一条对公共航空运输企业的安全检查措施进行了明确。从这些规定和安全检查措施的实际运行来看，民用机场管理机构日常进行的安全检查活动，是一种常态化的公共安全管理权，且具有强制性和相应的强制措施手段（拒绝登机、扣留）作为辅助。这种措施对旅客民事权益所带来的影响是较大的，远超出了一般意义上民事合同的内容范畴，民用机场管理机构具有的安全检查权、拒绝登机权和扣押权不能简单地为民事合同覆盖。这对民用机场管理机构实际上构成一定授权。

　　其二，民用机场管理机构的安全检查属于管理公共事务、维护公共安全的行为。从安全检查运行实践看，民用机场管理机构是通过安全检查维护控制区的安全，确保进入控制区的人和物是“干净”的，这是维护机场控制区安全的重要举措。结合安全检查发展历史来看，我国民用机场的安全检查工作先后由边检部门、公安部门、武装警察部门等具有行政检查职权的相关部门具体负责，由此可见，航空运输安全一向被视为公共安全的重要组成部分。

　　其三，民用机场管理机构具有组织化特征，能够成为被授权的“组织”。从目前各地民用机场管理机构的组织形式特征来看，均属于企业组织，如北京首都国际机场股份有限公司、成都双流国际机场股份有限公司、上海国际机场股份有限公司等。根据我国行政诉讼法及其司法解释的规定，并结合各地所公布的“关于公布具备行政执法资格和行政执法条件单位的通告”来看，目前我国行政执法主体有且仅有以下三类：一是法律直接规定的行政机关；二是法律、法规、规章授权的行使行政管理职能的组织；三是受行政机关依法委托并以委托机关名义行使行政管理职能的组织。由此可见，民用机场管理机构应属于第二类行政执法主体。

　　其次，从机场法律地位的发展趋势来看，我国多数省份通过地方性法规或规章对机场进行授权，强化执法主体色彩。除了上述全国性法律、法规、规章外，部分地方通过地方性法规或者地方政府规章对民用机场管理机构进行了部分授权，比如2010年，湖南省颁布的《湖南省民用运输机场管理条例》第三十五条直接赋予湖南省民用机场管理机构行政执法主体地位；2011年，云南省颁布的《云南省民用运输机场保护条例》第七条明确规定由民用机场管理机构负责机场的安全和运营管理；2014年，贵州省颁布的《贵州省民用运输机场管理条例》第四条第二款亦明确规定了民用机场管理机构依法对贵州全省机场的安全、运营和服务实施管理。

　　最后，强化对民用机场管理机构的授权，可以更好地强化民用机场安全检查活动的权威性。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的当下，民用机场安检活动作为“地面防”工作的重要一环，作用巨大。然而，近年来公众对于民用机场所开展的安全检查活动多有质疑，如认为机场属于企业，主体不适格。深入剖析公众对民用机场安全检查质疑的原因，不难发现，其根本症结在于公众对作为企业的民用机场从事具有“行政检查”性质的活动这一现象抱有疑虑。鉴于此，为加深社会公众对机场法律地位属性的认识，提升民用机场安全检查活动的严肃性和权威性，以立法形式强化对民用机场的授权非常必要。

　　鉴于以上分析，笔者认为，应在《草案》第一章总则中进一步增加对民用运输机场管理机构授权的相关条款。关于这些条款的表述方式，笔者认为，铁路相关法律法规和规章的规范设计可资参照，比如《中华人民共和国铁路法》第一章总则中第三条第二款明确规定，“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”《铁路安全管理条例》第五十条规定，“铁路运输企业应当依照法律、行政法规和国务院铁路行业监督管理部门的规定，制定铁路运输安全管理制度，完善相关作业程序，保障铁路旅客和货物运输安全。”《铁路旅客运输安全检查管理办法》第六条第一款规定，“铁路运输企业是铁路旅客运输安全检查的责任主体，应当按照法律、行政法规、规章规定，组织实施铁路旅客运输安全检查工作，保障资金投入，制定管理制度，完善作业程序，落实作业标准，确保旅客运输安全”。可见，为了维护铁路运输安全，立法对于铁路运输企业的法律地位给予了充分的考量和制度保障。

　　综上所述，笔者建议，在《草案》第一章“总则”部分进一步突出民用机场的授权行政执法主体地位，这在推进国家治理体系和治理能力现代化的当下，具有非常重要的意义。

　　（作者单位：中国民航管理干部学院、兰州大学法学院）