浅谈行政复议法实施条例修订征求意见稿的亮点与完善建议

助力行政复议充分释放制度效能

——浅谈行政复议法实施条例修订征求意见稿的亮点与完善建议

　　2023年9月1日，新修订的《中华人民共和国行政复议法》正式实施。为及时、有效应对新修订的行政复议法实施过程中出现的新情况、新问题，持续推进行政复议体制的系统性完善，司法部对现行《中华人民共和国行政复议法实施条例》进行修订，形成《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并于2025年8月4日正式公布，面向社会各界征求意见。

　　主要亮点

　　此次发布的《征求意见稿》旨在进一步提升行政复议吸纳和化解争议的能力，与行政复议法同频共振，充分释放行政复议作为行政争议化解主渠道的制度效能。

　　推动行政复议规定具体化。一是进一步明确行政复议范围。《征求意见稿》第九条至第十一条通过列举方式细化行政行为、行政协议的类型以及负面清单，这有助于行政复议机关及时纠正违法或不适当的行政行为，维护公民的合法权益不受侵害。二是确定行政复议参加人的资格。《征求意见稿》第十三条至第十九条、第二十一条至第二十五条依据实践中的不同情况，对行政复议申请人、被申请人、第三人以及代表人、代理人作出细化规定，引导当事人正确参与到行政复议程序之中，节约申请复议的成本。三是对个别不确定法律概念进行精细化解释。《征求意见稿》第三十二条、第三十三条、第六十四条分别明确了行政机关未履行法定职责、不予公开政府信息、程序轻微违法的具体情形，加强了相关条款的精准适用。四是完善细化行政复议决定制度。《征求意见稿》第五十九条至第六十九条细化变更、撤销、确认违法、确认无效、驳回行政复议请求等决定适用情形，并对行政协议类和行政赔偿类案件行政复议决定作出规定，彰显了行政复议对正义价值的追求，并促进“以变更决定为核心的复议决定体系”的形成。

　　构建复议主渠道实现机制。《征求意见稿》旨在对行政复议制度进行系统性完善，弥合制度目的与制度运行之间的张力，加快构建行政复议主渠道的实现机制。一是落实“调解优先”的原则理念。《征求意见稿》第四十二条规定了被申请人自行纠错程序。这一程序的增设为行政机关灵活处理行政争议、积极展开自我监督提供了规范依据，凸显了行政复议调解的优先地位，侧面激活行政复议吸纳更多争议的能力。二是进一步规范案件办理相关程序。例如，《征求意见稿》第四十九条至第五十一条补充规定当面询问、现场勘验、鉴定等调查取证方式，从完善证据程序的维度充分考虑了行政复议案件的复杂性，确保多数行政争议能够通过行政复议得到有效解决。

　　回应行政复议实践中的新问题。《征求意见稿》新增的内容呈现出坚持问题导向，积极回应社会关切的务实态度。例如，为缓解行政复议机关办理行政复议案件的现实压力，《征求意见稿》通过第四十条第一款第（三）项规定，有效遏制投诉举报类复议案件滥用诉权的问题，以避免司法资源浪费。这对引导公民合理表达诉求、维持行政复议秩序具有重要意义。

　　完善建议

　　行政复议工作队伍是落实行政复议各项制度规则的根本力量，建议科学定位行政复议工作队伍中的不同角色。《征求意见稿》第五条对行政复议法第六条规定的“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍”作了进一步细化，但行政复议人员仅指向特定的行政复议员，将行政复议辅助人员单列，排除在行政复议人员范畴之外，这种做法值得商榷。

　　第一，行政复议人员等于行政复议员的思路有悖行政复议构成的逻辑。行政复议组织与行政复议人员是实施行政复议的主体。行政复议组织作为抽象的组织，它的意志和工作都是通过具体的行政复议人员完成。而由于编制的局限，实务中部分复议案件会“分配”给其他岗位的编制人员或者律师团队，让其参与申请接受、受理审查乃至部分案件的实质审理。因此，行政复议员只是对专业化和职业化作明确要求的行政复议人员，是负责复议案件办理的中坚力量，却并不能因此否认其他行政复议辅助人员的地位。建议深化行政复议人员内涵，涵盖以行政复议组织名义具体从事行政复议工作的人员。

　　第二，行政复议人员的定义影响行政复议工作的整体质效。若严格按照《征求意见稿》的设定，行政复议人员的培训管理将只针对行政复议员。但业务培训的目的在于提升行政复议办案人员的技术能力，行政复议办案并不能仅靠行政复议员独立完成，行政复议辅助人员也承担着不容小觑的工作量，且也实际参与部分案件的受理、听证、作出决定的过程。为了提高行政复议辅助工作专业性、提高整体行政复议工作的效率和质量，应将其纳入定期业务培训的目标群体之中。因此，建议将《征求意见稿》第五条第一款修改为“行政复议法及本条例规定的行政复议人员，是指具体从事行政复议工作的人员，包括行政复议员和在行政复议员指导下开展办案辅助工作的行政复议辅助人员”，并将第七十七条中的“行政复议员”修改为“行政复议人员”。

　　行政复议审理方式的特殊性要求切实保障申请人表达意见的权利，应明确行政复议机关对申请人的阅卷权具有告知义务。2023年新修订的行政复议法，将行政复议案件的审理原则由书面审查修改为以通过灵活方式听取群众意见为原则，以书面审理为例外。根据行政复议的实际流程，复议机关一般会在申请阶段、普通程序的审理阶段、召开听证会阶段听取申请人的意见。然而，除听证阶段双方进行面对面质证交流外，其余阶段的听取意见均以复议机关工作人员询问是否有补充的意见的形式进行，申请人无法具体得知被申请人对复议机关的答复说明。而这些答复说明恰恰是被申请机关行政行为的合法性与适当性解释，与申请人的合法权益息息相关。

　　听取意见的目的在于保障申请人的程序参与权，通过申请人的意见表达，复议机关可以更加全面把握案件事实、准确作出复议决定。而申请人只有在充分了解被申请人作出行政行为时所依据的事实证据、法律规范等相关内容后，才能进行有针对性的表达，发表有价值的意见，从而保证听取意见程序行之有效，而非流于形式。同时，这也能为后续的调解工作奠定基础。《征求意见稿》通过第五十四条保障申请人的查阅案卷权，但仅从提供必要条件的角度予以协助和帮扶，存在片面性。实践中，部分申请人不知其具有申请阅卷的权利，行政复议人员为简化案件办理一般也不主动告知其享有阅卷权，导致现实中申请人多根据已有的材料作出与申请书中主要事实与理由重复相同的意见。因此，建议将《征求意见稿》第五十四条修改为“行政复议机关应当告知申请人、第三人及其委托代理人可以对有关材料进行查阅、复制，并为其提供必要条件”。

　　现行复议管辖体制较为清楚明确，但还需对处于真空地带的管辖权作出回应。《征求意见稿》第三十五条规定了对行政机关设立的内设机构行政行为不服的复议管辖权，然而行政机关内设机构以行政机关的名义作出的行政行为本就被视作该行政机关的行为，均可被行政复议法第二十四条、第二十五条、第二十七条所覆盖，管辖较为明确。因此，作出这一规定的意义不大。

　　在此背景下，个别垂直管理部门的复议管辖权仍未确定，如邮政、烟草部门等。实践中，有的地方复议机关规定邮政、烟草的复议事项由各级政府管辖，这与行政复议法第二十七条“对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”的规定存在冲突，违反了行政复议法对垂直管理部门的管辖规定。因此，建议整体删除《征求意见稿》第三十五条规定，并在认真研究的基础上确定邮政、烟草等垂直管理部门的复议管辖权。

　　（作者单位：华东政法大学）