简析《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》

建立切实有效的实施机制 推动行政争议实质性化解

——简析《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》

　　《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》进一步增强行政复议制度的可操作性，为充分发挥行政复议化解行政争议、维护群众合法权益、监督和保障行政机关依法行政的重要作用提供制度保障，但在补充列举行政复议机构的具体职责等方面，还可以进一步完善。

　　近日，司法部公布《中华人民共和国行政复议法实施条例（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2025年9月3日。

　　《征求意见稿》由现行《中华人民共和国行政复议法实施条例》的7章66条，增至8章86条，包括总则、行政复议申请、行政复议受理、行政复议审理、行政复议决定、行政复议指导和监督、法律责任等。

　　多维着力，建立健全行政复议实施机制

　　从文本结构角度看，《征求意见稿》基本遵循行政复议法的体例一一对应展开，创新性地规定了“第六章 行政复议指导和监督”。这凸显了对上位法《中华人民共和国行政复议法》的实施保障功能，进一步增强行政复议制度的可操作性，为充分发挥行政复议化解行政争议、维护群众合法权益、监督和保障行政机关依法行政的重要作用提供制度保障。

　　从修法技术角度看，《征求意见稿》运用了上位衔接、下位细化、延伸补充和适度创新等法律技术。比如，《征求意见稿》第二条既是对行政复议法第一条关于立法目的的衔接，又是对行政复议法第四十四条、第四十六条规定的关于全面审查要求的衔接；第六十条对行政复议法第六十三条第一款第一项规定的“内容不适当”进行细化；第十三条至第十七条对行政复议法关于申请人的规定进行延伸补充；第八十条对行政复议法虽没有明确规定，却在符合其法治精神基础上对责任机制进行了适度创新。

　　从立法内容角度看，《征求意见稿》全面贯彻行政复议法的立法目的，详细列举了行政复议机构的职责，补充列举了行政复议的范围情形，更加明确了行政复议申请人和被申请人，扩大列举县级政府管辖。同时，《征求意见稿》明确了提级管辖的要求和程序，重点对行政复议审理中的一些关键工作进行了规定，补充规定了行政复议决定的适用条件，专门就上下级行政复议机构之间的指导、监督职责进行规定，建立了行政复议尽职免责机制。总体来看，《征求意见稿》全流程、全方位地健全行政复议案件运行机制，有利于提升行政复议机构和行政复议人员的专业能力和水平，推动实质性化解行政纠纷。

　　以实施机制的有效性保障实质性化解纠纷

　　综合来看，《征求意见稿》规定的行政复议体制、行政复议范围、行政复议管辖和队伍建设等，与行政复议实践需求相匹配，符合法治原则与制度演进的规律。为推动行政争议实质性化解，建立公正高效、便民为民的行政复议实施机制，《征求意见稿》有些条文还可以进一步予以完善。

　　第一，补充列举行政复议机构的具体职责。行政复议法原则性规定了行政复议机构负责办理行政复议事项。《征求意见稿》第四条列举了行政复议机构的职责，但结合上位法规定来看，其列举并不完备。建议依据行政复议法第四条、第十三条和第四十五条补充列举如下三种情形：一是组织办理行政复议机关的行政应诉事项；二是协助行政复议机关处理或者转送对行政规范性文件的审查申请；三是向有关单位和个人调查取证，查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。

　　第二，增加列举可提起行政复议的行政协议事项。《征求意见稿》第十条列举规定了6种行政协议，其中第（六）项是兜底性规定。这一规定增加列举《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，避免了在实践中因一些属于“等外等”的协议不被纳入复议范围，与《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》相统一，具有很强的现实意义。但是，在当前法治实践中，还有一种普遍存在的行政协议，即政府与社会资本合作协议。这种合作协议是典型的行政协议，在地方债压力巨大时被地方政府大量采用。此类协议导致纠纷往往救济困难，不仅影响地方政府形象，而且影响营商环境。因此，建议在《征求意见稿》第十条增加列举“政府与社会资本合作协议”。

　　第三，明确列举了特殊情形下行政复议申请人的情形。《征求意见稿》第十三条至第十七条逐条列举了一些特殊情形下的行政复议申请人。其中，大多情形与最高人民法院发布的裁判案例“谭某某、刘某某诉湖南省人民政府征收土地行政复议一案行政裁定书”〔（2018）最高法行再55号〕的相关阐释进行了衔接。《征求意见稿》在上述裁判案例基础上，分别于第十三条、第十七条新增了“个体工商户”“业主委员会”。这一规定及时精准地回应了当下社会的法治需求。需要注意的是，还有一类特殊情形值得关注，即集体所有山林、土地承包关系中的实际使用权人和土地使用权人，其使用权非常容易被行政权侵犯，应赋予其行政复议申请人资格。为此，建议在《征求意见稿》第十六条第三款进一步列举规定此类情形。

　　第四，增加关于行政复议委员会工作规则条款。对于行政复议委员会的工作规则和咨询程序，行政复议法第五十二条授权司法部另行制定具体办法。但行政复议法明确了一点，即“行政复议机构应当记录行政复议委员会的咨询意见”。《征求意见稿》第五十五条、第五十六条规定了行政复议委员会的组成及其要求，但对工作规则和咨询程序没有规定。司法部再另行制定行政复议委员会的工作规则已没有必要，也不符合立法节制原则。因此，建议增加2个条文分别规定行政复议委员会的工作规则和咨询程序。特别规定，行政复议机构应当通过全面梳理案件材料、专题汇报、邀请复议委员会专家参与听证等方式，使行政复议委员会的专家能够真正了解案情，以提供更有针对性和专业性的意见。

　　第五，合理列举确认无效决定的适用情形。《征求意见稿》第六十五条列举了行政复议法第六十七条规定的“重大且明显违法”情形。笔者认为，该条的列举不尽合理。其中，第（一）（二）项是对行政复议法第六十七条规定的“不具有行政主体资格”或者“没有依据”的立法重复，没有必要。但是，实践中有些显而易见的“重大且明显违法”的情形没有列举。比如，行政行为可能构成犯罪、行政处罚明显违反法定程序且严重影响相对人权利，都是无效的行政行为，应予以明确列举。

　　第六，完善行政复议指导和监督的方式。《征求意见稿》第六章专门规定了行政复议指导和监督，非常具有创新性。该章规定的监督方式包括听取汇报、通报、检查、备案和案卷评查，指导方式包括定期组织业务培训，发布法律、法规具体应用解释和指导性案例。相较而言，该章规定重监督轻指导。在行政复议实践中，由于法律规定不完善、复议人员素质参差不齐等原因，各级行政复议机构在开展行政复议工作时存在较大差异，常出现“同案不同判”情况，影响行政复议工作权威性和法制统一性，其对业务指导的需求更强烈。因此，建议该章增加规定多元化的业务指导方式，包括但不限于：对下级行政复议机构咨询的答复；为下级行政复议机构提供培训；根据下级行政复议机构的申请对个案处理提出专业意见；召开专题研讨会讨论理论和实践问题等。

　　作为贯彻实施行政复议法的下位阶法律渊源，行政复议法实施条例是上位法规范通往法治实践的“桥梁”。它必须始终着眼于如何将行政复议法的制度规范有效地转化为治理的实效性，其修订重点必须始终聚焦于运行机制的可操作性。因此，要始终坚持以人民为中心积极回应社会关切，建立健全公正高效、便民为民的行政复议机制，以满足人民群众对实质性化解行政争议的新期待。

　　（作者为中共中央党校政法部副主任、教授）