新就业形态劳动者权益保障的法治化破局

　　我国通过政策试点先行、立法跟进，在劳动法治领域进行了一系列制度创新。未来，可通过推动社会保险法修订以固化“按单缴费”机制、制定适配交通事故高发特征的轻伤快速认定标准、探索在劳动合同法中引入“第三类劳动者”概念等，以促进数字经济高质量发展。

　　近年来，以平台经济为代表的新业态蓬勃兴起，新就业形态劳动者群体迅速崛起，成为我国职工队伍的重要组成部分。中华全国总工会公布的第九次全国职工队伍状况调查结果显示，全国新就业形态劳动者已达8400万人，约占职工总数的21%。该群体以男性青壮年为主，包括货车司机、网约车司机、快递员、外卖配送员等，其劳动形态突破传统劳动关系的边界，在为数字经济注入活力的同时，也暴露出新就业形态劳动者职业伤害缺乏有效保障、社保覆盖不够全面等问题。

　　党的十八届五中全会公报提出“加强对灵活就业、新就业形态的支持”，首次将“新就业形态”作为政策概念予以确认。党的二十大报告提出，“健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。”习近平总书记强调，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，扩大职业伤害保障试点，及时总结经验、形成制度。”这为破解新就业形态劳动者权益保障难题指明了方向。我国通过政策试点先行、立法跟进，在劳动法治领域进行了一系列制度创新，为数字经济高质量发展奠定了基础。

　　新就业形态劳动者权益保障的政策演进历程

　　第一阶段（2021年前）：问题出现与局部探索。在这一阶段，平台经济爆发式增长带来了大量就业机会，新就业形态劳动者在享受经济增长带来机遇的同时，也面临劳动权益保障不足等问题。比如，新就业形态劳动者受制于算法，工作压力大强度高、缺乏基本的社会保险等问题逐步显现。对此，部分地区尝试将“骑手”纳入工伤保险，但劳动关系认定困难，原有劳动法律框架难以适用于非传统劳动关系。

　　第二阶段（2021-2022年）：制度破冰与试点突破。2021年7月，人力资源和社会保障部、国家发展改革委等八部门联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，提出“不完全劳动关系”概念（不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理），明确即使在非传统劳动关系下，企业也应与劳动者订立书面劳动协议，承担起对劳动者权益受损的责任。随后，市场监管总局、国家网信办等七部门联合印发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，要求平台优化派单机制、建立诉求反馈渠道，不得以极端算法考核骑手，保障其正当权益。同年，北京、上海、山东、浙江等十省份出台相关政策文件，推动规范劳动关系、完善社会保障。全国总工会于2021年9月发布《关于推进新就业形态劳动者入会工作的若干意见（试行）》，鼓励新就业形态劳动者加入工会；同年12月，国家发展改革委等部门发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》提出，“优化发展环境”“加强新就业形态劳动者权益保障”；人力资源和社会保障部等十部门印发《关于开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作的通知》提出，加快推进职业伤害保障试点，创新职业伤害保障政策。

　　2022年7月1日，职业伤害保障试点在北京、上海、江苏、广东、海南、重庆、四川7个省份启动，涵盖曹操出行、美团、饿了么、达达、闪送、货拉拉、快狗打车7家平台企业。截至2025年6月，7个试点省份累计参保人数1234.57万人。这些改革以“小切口”破解大难题，为劳动者织就了职业安全网。

　　第三阶段（2023年至今）：系统扩容与深度改革。2023年11月，人力资源和社会保障部办公厅印发《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》（以下简称“两指引一指南”），引导平台企业及其用工合作企业健全用工管理制度，提高劳动者权益保障水平。“两指引一指南”将此前八部门印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》中较原则的规定进行细化，操作性更强。2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》明确提出，“提高医疗养老保障能力”“健全基本养老保险待遇合理调整机制”“全面实施个人养老金制度”“推动取消灵活就业人员在就业地参加基本养老、医疗保险的户籍限制，扩大职业伤害保障试点”。与此同时，头部平台开始为符合条件的骑手缴纳养老和医疗保险，提升行业规范化程度和劳动保障水平。

　　新就业形态劳动者权益保障的责任共担与治理创新

　　职业伤害保障试点探索新就业形态劳动者合法权益保护体制机制。分层构建新型保障体系，优先应对职业伤害这一即时性风险，渐次推进医疗保障、养老保险及失业保障制度。制度创新突破传统劳动关系认定模式，从“劳动关系绑定”转向更加灵活的“行为关联”，不再局限于劳动合同的形式约束，而是依据实际的劳动过程（如工作时长、接单数量等）作为衡量和提供权益保障的基础。责任分担方面，政府主导制度供给与财政补贴、平台承担主要缴费责任、劳动者自愿参与并采取阶梯式缴费方式，实现责任多方共担机制，既减轻劳动者的经济负担，又提升整体保障水平。保费由平台根据每单收入缴纳，赔付则不依赖于劳动关系的确立，初步破解非标准用工形态下的劳动者合法权益保障难题。

　　“去身份化”改革解除灵活就业者的参保壁垒，社会保障从身份依附转向劳动贡献计量。2024年8月起，我国全面取消灵活就业人员参保户籍限制，新就业形态劳动者跨省参保率得到较大提升。头部平台的社保缴纳实践更具有示范效应，自2025年3月起，京东逐步为京东全职外卖骑手缴纳“五险一金”；美团也于4月3日宣布在福建泉州、江苏南通两地城区启动试点，为符合条件的骑手参加灵活就业人员基本养老保险缴费给予50%补贴。由此可见，以接单行为作为参保依据，可以使平台经济持续发展与新就业形态劳动者权益保障良性互动。

　　从劳动关系法律定性维度看，“不完全劳动关系”概念的创设，标志着劳动法理体系的突破。传统劳动法以人身从属性与经济从属性为双重认定标准，但在平台经济中，劳动者对平台的技术依赖、数据依附与算法控制构成新型从属形态，突破了传统劳动关系认定要件。这种突破可见于欧盟《平台工作指令》中的“从属性”标准，即通过量化评估报酬设定权、工作规则约束、绩效监控等要素，建立平台劳动关系的法律推定机制，强制将符合“从属性”标准的骑手认定为雇员，平台需缴纳全险种社保。我国在吸收国际经验基础上，创新性地将算法调度、在线时长、接单指令等技术控制要素纳入考量因素，以“劳动过程控制”（接单指令、在线时长）替代僵化的劳动关系认定，实现劳动法与数字劳动特征相适应，由此破解了新就业形态劳动者的制度身份困境。即，我国通过“渐进式法治”路径实现了平台经济灵活性与劳动者权益保障的平衡——平台用工成本微增，但撬动了社会正义的“最大公约数”。

　　新就业形态劳动者权益保障的法治化进程，本质上是数字文明时代劳动价值秩序的重构。当劳动过程被解构为数据流、算法指令与API接口的数字化存在时，劳动法治必须完成从物理空间向数字空间的规则迁移。这种迁移不仅需要法律概念的创造性转化，更依赖区块链、人工智能、大数据等治理技术的深度嵌入，最终在保障劳动者尊严与促进数字经济发展之间建立动态平衡。未来，劳动法治或将走向“智能合约+权利清单”的融合模式，通过代码规则与法律规则的协同治理，实现劳动者权益保障的精准化与实时化。比如，德国通过《工作场所条例》明确远程办公场所的设立条件，奥地利、西班牙、意大利等国已将中间类或第三类劳动形态适用于平台用工，对数字劳动进行了特殊规制。我国法治实践的特殊性在于通过政策试点向立法改革渐进过渡，避免了欧盟《平台工作指令》实施中遭遇的激烈劳资对抗，为全球劳动法治转型提供了东方经验。

　　我国新就业形态劳动者权益保护已经迈出关键一步，但仍处于过渡阶段。目前，各地试点标准不统一，劳动者权益跨区域衔接尚有困难，部分平台采用众包、转包形式用工以降低实际社保缴纳率，有的年轻骑手倾向于少缴费多挣钱等。可见，权益保障依然不均衡不充分。充分激活数字经济活力，就要守护劳动者尊严，在前期政策探索的基础上，相关立法工作要加速推进。未来，应推动社会保险法修订以固化“按单缴费”机制，制定适配交通事故高发特征的轻伤快速认定标准；可探索在劳动合同法中引入“第三类劳动者”概念，以厘清劳动关系认定中的模糊地带。要以立法明确保护底线，以技术重构劳动尊严，以共治化解社会风险，实现数字经济与人本价值的有机统一，让每位劳动者都能安心工作，更好地为社会经济发展贡献力量。

　　本文为陕西省法学会2024年度省级法学研究课题“促进新质生产力发展的法治保障研究”的阶段性研究成果。

　　（作者单位：西北政法大学）