案件移送司法机关后行政机关没收违法所得问题探析

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，健全公正执法司法体制机制。这是规范执法司法权力运行，确保严格执法、公正司法的重要举措。在此背景下，讨论行刑衔接体制机制改革与完善，具有重要意义。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条明确规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。据此，行政执法过程中，发现违法行为涉嫌犯罪的，行政执法机关应依法及时将案件移送司法机关。值得强调的是，这里行政执法机关移送的是“案件”而非“案件材料”，且既然整个案件已移送司法，一般情况下，行政执法程序就应依法终止。

　　当然，如无需追究刑事责任或者免予刑事处罚但应给予行政处罚的，当司法机关将案件反向移送行政执法机关时，后者可以重新启动行政处罚实施程序。需要注意的是，案件移送司法机关衔接过程中，除案件移送行为外，行政执法机关是否完全不能、也无须有任何作为？笔者以为，不尽然，主要可分为以下情形：

　　其一，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》）第十一条第二款规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。可见，在行刑衔接问题上，立法强调案件移送的“及时性”而非“即刻性”。当发现违法行为涉嫌犯罪时，一般情况下，行政执法机关并非径直一律将案件移送司法机关，而是应区分违法行为的不同情形，对司法机关无权处理（处置）事项先行处罚或决定后再行移送。比如，责令停止违法行为、责令限期改正（恢复原状），甚至责令停产停业、责令整顿或关闭等。又比如，在资格问题上，作出暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件等行政处罚行为，或根据行政许可法的规定撤销行政许可。

　　其二，案件移送中，行政执法机关还应做好协助和协同工作。比如，应协同公安机关依法采取紧急处置措施，如依商请代为协助保管被查封、扣押的涉案物品或证据。对此，自然资源部、公安部联合印发的《关于加强协作配合强化自然资源领域行刑衔接工作的意见》第五条和第六条明确规定，自然资源主管部门对明显涉嫌犯罪的案件，在查处和移送过程中，发现行为人可能存在逃匿或者转移、灭失、销毁证据等情形的，应当及时通报公安机关，由公安机关协助采取紧急措施，必要时双方应协同加快移送进度，依法采取紧急措施予以处置。

　　其三，行政执法机关应依法启动或继续既有行政行为的执行。案件移送司法机关后，行政执法机关不是无事可做、万事大吉，还要继续推进既有行政处理或行政处罚的执行，以便消除行政违法行为给社会或他人造成的危害。比如，生态领域，对生态环境的修复；自然资源领域，对勘查区域的清理，或者对受破坏地表植被的恢复；生产安全领域，对占用、锁闭、封堵生产经营场所或者员工宿舍出口、疏散通道的纠错等。

　　其四，《规定》明确“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行”。因此，在案件“移送前”“移送中”和“移送后”，行政执法机关均可依法作出相应的行政执法行为，以此配合刑事司法机关完成整个案件办理工作。

　　我国刑法第三十四条规定，附加刑的种类有罚金、剥夺政治权利、没收财产，且附加刑也可以独立适用。刑法第六十四条规定，“犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。”行政处罚法第九条规定，行政处罚的种类有：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。据此，行政处罚法定种类中的吊销许可证件、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业等处罚种类，刑法并未作出规定。在行刑衔接程序中，如果不及时作出吊销行政许可、限制开展生产经营活动、停产停业、责令关闭、限制从业等行政处罚，有可能给国家利益、公共利益或他人权益造成损害。因此，对需要责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照的，即使案件已经移送司法并刑事立案，具有法定职权的行政执法机关也应依法同时作出相应的行政处罚。

　　但是，对可通过刑事程序进行处理的罚没等财产性制裁事项，因为我国刑法对罚金、没收财产、追缴违法所得等已有明确规定，按照“先刑事后行政”的法治原则，行政机关不应在刑事立案后再行作出没收违法所得的行政处罚。这一方面是“一事不再罚”原则的内在要求，另一方面也是因为我国刑事处罚和行政处罚的证明标准不同。

　　在案件移送司法机关后，若行政机关再作出没收违法所得的行政处罚，就意味着行政机关事先对犯罪嫌疑人的违法所得的金额或价值进行了行政认定。问题的关键是，违法所得的额度往往是定罪量刑的法定衡量标准。行政行为一经作出，就具有确定力与拘束力，行政相对人及利害关系人必须予以尊重，且一旦超过救济期限，行政行为就产生了不可变更和不可争辩的法律效力。如行政处罚经由行政复议和行政诉讼程序未被推翻或变更，在刑事程序中司法机关对行政机关认定的违法所得金额或价值也必须予以尊重。即，刑事法官一般应按照行政执法人员在行政处罚决定中确定的违法金额或价值定罪量刑。这意味着行政机关及其工作人员通过行政处罚程序可能影响甚至决定犯罪嫌疑人或被告人的“罪”与“罚”。这无异于限制了犯罪嫌疑人或被告人在刑事司法程序中陈述权和申辩权的行使，而且会导致在确定涉案违法金额或价值时行政执法机关事实上“共享”刑事司法权的法治风险。因此，应予以明令禁止。

　　在优化我国行刑衔接机制过程中，行刑反向衔接应充分体现刑法的谦抑性，而行刑正向衔接则要力求避免“以罚代刑”“大案小罚”“一事二罚”。其中，违法所得的没收主体和计算方法问题，应引起立法者和执法者的关注。

　　（作者为湖南师范大学法学院教授）