山东济南铁路运输法院蹚出“民告官”审判新路径

从“铁道线上的法院”到跨区域行政审判“尖兵”

——山东济南铁路运输法院蹚出“民告官”审判新路径

　　全国50余个铁路运输基层法院，山东省有2个，济南铁路运输法院是其中之一。

　　这个位于济南市天桥区、距济南站步行不足10分钟的基层法院，虽然外建筑并不起眼，但频繁到此开庭的济南市各区县行政机关负责人却不少。

　　自2019年肩负起山东省跨行政区域集中管辖行政案件的改革重任，近六年来，这座“铁道线上的法院”完成向跨区域行政审判“探路者”的蝶变，以正式干警不足50人的“小体量”，交出一份亮眼的改革“成绩单”，多项行政案件办案指标在山东省基层法院中名列前茅。

　　转型：从“铁道线上的法院”到跨区域审判改革“试验田”

　　作为1955年成立的铁路专门法院，济南铁路运输法院曾长期专注于原济南铁路分局辖区内的涉铁路刑事、民商事案件审判。

　　行政诉讼俗称“民告官”，新中国行政诉讼制度自1989年正式确立后，已走过30余年。

　　自2015年，最高人民法院先后批复北京等地铁路运输法院跨行政区划集中管辖特定类型案件，一场跨区域行政审判改革拉开帷幕——从2019年10月起，济南铁路运输法院开始受理济南市10区、2县、2个管理委员会为被告的一审行政案件。

　　随之而来的是行政案件收案“洪峰”。改革之后，该院行政案件受理数量年均700余件，截至2025年4月底，行政案件受理总数跃升至3700余件。行政审判成为该院的重点工作之一。

　　济南铁路运输法院综合审判庭法官从零起步，在传统的涉铁路民商事案件之外，承担起行政案件的审理重任，直面济南市范围内行政案件中最难啃的“硬骨头”——该院受理的3700余件行政案件中，城建类纠纷占比超过95%，涵盖城市更新、新农村建设、重大基础设施建设等领域，此类案件多涉及省、市、区县民生重点工程，普遍存在形成时间长、遗留问题多、涉及人员广、法律法规变化大、社会关注度高等特点，争议解决难度较大。

　　如何在“小体量”法院完成行政审判改革，实现行政审判质效提升？一场围绕行政审判理念、机制的系统性改革悄然展开。

　　破题：“穿透式审查”的“解题密码”

　　2025年4月15日，济南铁路运输法院综合审判庭庭长徐宏登录一体化办案平台，一件新立案的城建类行政案件调解任务跃入眼帘。她并没有急于开庭，而是调取原告过往诉讼记录，同步对接案涉区县司法局，梳理案涉项目进展及涉诉情况，详细了解纠纷的前因后果，全面厘清纠纷脉络，寻找当事人的核心诉求。

　　在从民商事审判向行政审判转型的过程中，这套源自民商事审判的“穿透式审查”流程，已经成为该院行政审判的“破题密码”。法官们发现，行政案件与传统民商事案件相比，影响面更大，多牵扯政策层面，个案如同冰山一角，处理不好就会影响到整个片区。且行政诉讼往往存在“程序空转”问题，必须跳出“就案办案”的思维定式，精准捕捉核心争议。长年从事民事审判总结出的“穿透式审查思维”被自然而然地运用于行政审判之中。

　　“当事人可能有值得保护的利益，但他的起诉可能不成立，或者可能需要提起多个诉讼才能最终实现自己的诉求、保护自己的利益。我们要做的是及时找到并一步到位保护当事人应当保护的利益。”徐宏解释。

　　这种“一竿子插到底”的穿透式审判理念，并非徐宏一人独有，在该院其他法官身上，同样得到了充分体现。

　　“无论当事人起诉的具体内容是什么，我们都要将‘穿透式思维’贯穿办案始终，在案件办理前‘问诉求真正目的、问关联案件数量、问其他法院受理情况’，在案件办理期间与当事人‘多见几面、多听几次、多说几句’，通过‘三问’‘三多’工作法，准确把握当事人的实质诉求，掌握案件产生的原因背景。”济南铁路运输法院综合审判庭法官蔡珂伟说。

　　千佛山北入口改造项目是济南市转变城市发展格局、优化城市布局的重点工程，项目涉及征迁群众650余户。项目启动后，济南铁路运输法院陆续收到63户片区居民起诉撤销项目房屋征收决定的48起案件。承办法官详细审查后了解到，群众起诉的根本原因是补偿利益分歧。

　　明确群众起诉的实质诉求后，济南铁路运输法院搭建起“官民”沟通平台，组织政府部门工作人员详细解读征收政策和奖励政策，消解“官民”对立情绪，最终促成33起案件在诉前化解，13起在诉中调和，2起案件在判决后也通过协调实质解决争议。

　　“若法院没有组织诉前化解，项目可能因诉讼停滞一年半，不仅会影响项目进展，造成国有资产浪费，还会损害已签约群众的权益，引发更多连锁矛盾。”参与化解工作的政府法律顾问、山东省律师协会城市更新法律事务专业委员会主任吴国燕说。

　　深化：从“案结”到“事了”的实质性化解

　　2024年6月，某物流公司收到济南铁路运输法院“驳回起诉”的裁定文书，但承办法官方云对该公司补偿问题的关注，并没有因裁定的作出而终止。

　　该公司因政府用地规划调整被要求提前解约搬迁，不仅前期为经营投入的建设费和装修费全部“打了水漂儿”，还被租赁方诉至法院，面临强制拆除厂房、赔偿延期搬迁费用等困扰。该公司向济南铁路运输法院提起的要求区政府给予征收补偿的行政诉讼，也因租赁协议签订时公司未成立，合同签订主体是个人，导致公司作为诉讼主体不适格。

　　对于本案承办法官来说，出具一份驳回起诉的裁定文书，即可完成该案的审理程序。但考虑到该公司为生产经营投入大量成本，其合法权益应得到保护，为避免“程序空转”，在驳回该公司的起诉后，方云向区政府发出“调解建议函”，推动政府全面核查该公司及另两家因同样问题诉至该院的公司的地上附属物、装饰装修费等诉求后，给予合理补偿，三家公司均接受调解并完成搬迁，三起行政争议在程序外得到彻底解决。

　　“不能让‘程序空转’，让一个案子衍生出数个案子，导致老百姓官司越打越多，怨气越来越高。我们的工作不能止步于出具一份法律文书，更要在法律框架内寻找案件处理的最佳方案，实质性化解行政争议。”方云说。

　　行政争议产生后，法院督促、支持行政机关主动纠错、自主解纷，是实质性化解行政争议的途径之一。

　　济南铁路运输法院推出三个步骤的“预警”举措，鼓励和引导被诉行政机关自行纠错、协调化解争议，最大限度促进纠纷实质性化解：诉前调解阶段，对行政机关存在明显错误的行政行为，督促自行纠错；审判过程中，对可能败诉的征迁补偿、群体性案件向行政机关发出预警，组织实质性调解；若调解无效，则督促上级司法行政机关介入处理，仍未整改的，及时作出判决。

　　在李某某等人诉某管委会不履行行政协议的3起案件中，因补偿协议约定的补偿主体不明确，案件经多次诉讼均未明确付款主体，3名原告的补偿利益始终没有落实到位。承办法官通过败诉预警，促使政府多部门联动明确补偿主体，3起长期未决的案件最终圆满化解。

　　“行政审判监督应着眼于督促行政机关纠正错误、改进工作。只有切实帮助行政机关找出问题，依法纠正违法行政行为，才能真正引起行政机关对依法行政工作的重视，采取相应措施避免类似问题再次发生导致败诉。最终是为老百姓解决问题，最大限度保障群众合法权益，助力政府规范行政行为，增加政府公信力。”济南铁路运输法院党组成员、副院长王淑芳说。

　　数据显示，2020年以来，该院通过调解等多种方式实质化解案件752件，行政机关主动纠错率显著提升，政府败诉率逐年下降。

　　协同：从“被动应诉”到“源头共治”

　　位于济南市历城区的洪楼广场片区是山东省重点城市更新片区之一，洪楼广场片区城市更新项目启动后，某小区17户居民因对补偿不满，拒绝搬迁，并以不同案由提起诉讼。

　　承办法官没有“就案办案”，而是深入项目现场，组织政府与住户协商化解，通过法律分析、举例劝解、背对背调解等多种方式，逐步降低当事人过高诉求，促成17户全部完成签约，有力保障了项目拆迁进度。

　　“一个案件面对的常常是涉及成百上千户的征迁项目，作为法官，必须在中立裁判立场下找到‘双向守护’的平衡点，既要精准审查原告是否存在应受保护的合法权益，也要充分考量片区发展的整体稳定性、政府重大决策的推进节奏。”徐宏说。

　　这种平衡的实现，得益于府院联动机制的深度运行。2021年3月，济南铁路运输法院与济南市司法局签署《行政争议府院联动化解十项机制的意见》，建立常态化信息沟通机制，推动实现信息互通、问题共研、争议共调。

　　“府院联动的根本初衷是确保在司法审判和行政执法案件中体现公平正义，核心本质是从源头上减少行政争议和行政诉讼，最终目的是逐步摸索总结出一条法治化、常态化解决矛盾纠纷的渠道，持续助力法治政府建设，为老百姓实实在在解决问题。”济南铁路运输法院党组书记、院长姜筱倩说。

　　为了从源头助力政府规范行政行为，该院还主动延伸审判职能，每年梳理济南市各区（县）重点征收拆迁项目清单，围绕拆迁程序、补偿标准及安置政策等关键环节，结合司法实践提出专业性指导意见，确保相关实施方案依法依规。

　　某区城中村改造一期项目是该区2024年启动实施的重点工程，涉及3个村数百户征迁居民。2024年2月，济南铁路运输法院在补偿方案拟定阶段提前介入，针对补偿标准不接轨、程序瑕疵等风险点提出修订建议，促使项目签约率达99%，行政诉讼发生率降至个位数，有力保障了群众的征迁利益和项目的顺利推进。

　　据了解，近6年来，济南铁路运输法院参与区政府重大决策及重大项目法律论证、项目会商280余次，赴现场调研80余次，给出法律分析及合理化处置建议140余条，推动行政机关从“事后应诉”向“事前合规”转变。

　　数据显示，2020年以来，该院审理的征迁类案件中，因程序瑕疵引发的争议占比从42.74%降至25.44%，府院联动的治理效能逐步显现。

　　从专司铁路案件的“铁道线上的法院”，到跨区域行政审判改革的“探路者”，济南铁路运输法院在行政审判领域蹚出了一条兼具司法力度与治理温度的新路径，为跨区域行政审判改革提供实践样本。

　　如今，这场跨区域“民告官”审判的改革实践仍在持续深化。“小体量”法院如何在破解“民告官”审判难题中实现新突破、创造新经验，值得继续关注和期待。