山东省济南市历下区以府院联动赋能行政争议实质化解

预警在前 化解在早 规范在源

　　历下区是山东省济南市面积最小的区，但作为省会城市中心城区，历下区经济活跃度高、重点项目密集，衍生的行政争议化解需求也不容忽视。近年来，历下区以府院联动机制为切入点，探索出一条从争议化解到行政行为规范化的法治路径，为法治政府建设提供了可资借鉴的实践范例。

　　府院联动“一盘棋”，从败诉预警到争议实质化解

　　2014年，某传媒公司与历下区某商厦管理办公室签订外立面牌匾出租合同，后因机构撤销、合同履行受阻陷入维权困境，某传媒公司遂将批复设立该商厦管理办公室的历下区人民政府诉至法院，要求区政府承担出租方权利义务，继续履行合同。

　　接到起诉材料后，历下区人民政府研判后认为，该合同合法有效，应依约履行。鉴于该商厦管理办公室属于临时机构，无独立诉讼主体资格且已经撤销，区政府作为设立主体应承担相应责任，该案存在败诉风险。在正式立案前，历下区司法局牵头组织相关部门、商厦现产权单位及法律顾问多次沟通协调，最终促成合同继续履行。某传媒公司随后撤回起诉，成功将争议化解在诉前。

　　此案的圆满化解，体现了历下区依托府院联动机制化解行政争议的有益探索。自2021年以来，该区建立了“法院提前预警、政府主动作为、多元协同化解”全流程督促跟踪工作机制——法院对存在败诉风险的案件进行预败诉提示后，司法局及时组织相关部门召开联席会议，提早介入自纠，确保行政争议风险早掌握、早化解。

　　府院联动，是法院和各级行政机关发挥各自职能优势、共同化解矛盾纠纷、推动法治政府建设的创新举措。近年来，全国多地对府院联动机制的运用展开探索并形成地方经验。

　　早在2021年3月，济南市司法局和济南铁路运输法院就召开府院联动会议，探索加强化解行政争议的有效路径。2023年11月，山东省府院联动第一次协调会议在济南召开。在省级层面的示范带动下，山东省16个地市、155个县（市、区）均通过府院联席会议搭建起行政争议协同化解平台。

　　依托自身经济发展优势，历下区重大项目建设密集推进，在推动区域繁荣的同时，也带来行政争议多发问题——近年来，辖区年均行政诉讼案件200余件，府院联动机制对于高效化解行政争议具有重要意义。

　　在上述纠纷中，某传媒公司为获得起诉证据，曾向历下区人民政府办公室政务公开办公室申请公开某商厦管理办公室撤销之后权利义务移交的正式文件，但因时间久远、资料保存问题，未能找到相关文件。承办法官预警此案的败诉风险之后，并未简单就案办案，而是在查明事实、分清是非的基础上，整体把握申请人为后续诉讼取证的实质诉求，联动相关部门合力调解，共同推动争议实质化解。

　　“提前预警为我们争取了化解行政争议的时间窗口。”历下区人民政府办公室政务公开办公室副主任王敏介绍，“府院联动并不是法院‘拉偏架’偏袒政府一方，而是立足群众的实际需求，以第三方公信力搭建沟通桥梁，实质性地推动纠纷解决。”

　　“依托府院联动机制，法院始终向行政机关敲响‘警钟’，对于有败诉风险的案件及时提醒行政机关自我化解；作为政府部门，我们也要主动认领、主动化解、主动纠错。”历下区司法局党组成员、三级调研员李际伟说。

　　记者搜索发现，行政案件败诉风险预警机制已在多地应用，成为实质性化解行政争议的常规做法。

　　“一纸判决容易，但有时并不能解决根本问题。法院针对不当行政行为进行败诉风险提示，提出调解和解建议，是为了推动行政机关主动作为，尽最大努力促进行政争议实质化解。”历下区人民法院行政审判庭庭长王娟说。

　　秉持法治思维，在争议化解中实现群众利益最大化

　　历下区化解行政争议时，既聚焦存在败诉风险的案件，也不放松对胜诉案件的关注，始终将保障群众合法权益放在首位。

　　位于历下区的千佛山北入口改造项目启动后，历下区人民政府公布了《房屋征收决定公告》和征收补偿方案，为鼓励群众按期搬迁，同时公布了最高货币补偿奖励标准，是当时济南市征迁项目中货币补偿奖励最高标准。但仍有部分居民对补偿标准不满意，63户居民陆续提起了48起行政诉讼，要求撤销《房屋征收决定公告》。

　　在这起案件中，历下区人民政府在法院的主持下，派出30余名工作人员组成7个工作组参与诉前调解工作。值得一提的是，为避免被征收群众因提起诉讼错失最高货币补偿奖励，历下区人民政府创新推出“腾空交房保留最高奖励”机制，将最高货币补偿奖励的有效期限延长至二审判决生效前。这一举措既保障了群众在诉讼期间的合法权益，也为争议化解留出缓冲空间，实现法律程序推进与群众利益保护的有机平衡。

　　最终，46起诉讼在诉前和诉中达成和解顺利签约，并享受到最高货币补偿奖励，另2起经法院判决败诉并生效的案件中，被征收群众也在各方协调努力之下获得合理补偿。

　　“我们尊重被征收居民依法行使诉讼的权利，最大限度保障行使诉讼权利的居民利益不受损失，不因为群众跟政府打官司就不保留最高货币补偿奖励。”李际伟介绍，这一保障诉讼当事人权益的做法，后续在历下区其他征收项目中延续并形成固定模式。

　　行政争议化解，核心在于坚持以人民为中心，切实帮助群众解决实际问题。在另一起行政争议的化解中，以人民为中心的理念同样贯穿其中。

　　孙某原是历下区某街属企业职工，曾获分一套公租房并缴纳了房改资金，但因房屋被他人长期占用未实际入住。该房拆迁时，因原单位破产注销及其公房承租人身份认定存疑等原因，未能获得拆迁安置补偿。孙某遂将历下区人民政府诉至法院，要求给予征收补偿。

　　济南铁路运输法院向历下区人民政府发出调解建议函，建议依照相应法律法规及片区补偿方案的规定，处理孙某的公房承租人身份认定及补偿问题，保障其居住利益，为行政机关化解争议指明方向。历下区实地走访了解孙某的困难和诉求，通过前后多次沟通和调解工作，最终达成一致意见，在法律和政策的限度内为其争取最大的利益。孙某最终提出撤诉申请，这起长达10余年的争议得以实质性化解。

　　关口向前、刀刃向内，从争议化解到行政行为规范化

　　提起千佛山北入口改造项目，山东省律师协会城市更新法律事务专业委员会主任、济南市律师协会副会长吴国燕对当时每天下午4点准时召开的项目讨论会印象深刻。

　　彼时，作为历下区人民政府法律顾问，在历下区司法局的组织下，吴国燕和团队提前入驻项目组，为项目征地拆迁提供全过程法律咨询和法律服务，确保该重点项目依法推进。同时，历下区司法局加强对征迁责任单位的法律指导和宣传，规范征迁行为，防范违法违规风险。

　　近年来，历下区不断完善政府决策机制，对重大项目安排法律顾问提前介入，全程参与，保障各项工作始终沿着法治轨道有序推进。据了解，目前历下区司法局牵头成立的律师顾问团，已经为辖区40多个省、市、区重点工程项目建设提供全程法律服务。

　　“项目征收过程中，无论是政策制定还是项目立项、规划，入户听取被征收居民意见，召开房屋征收补偿方案听证会到作出《房屋征收决定》，每个程序、环节、步骤、细节，都有法律顾问团、律师专家团的全程法律保障。”历下区司法局党组书记、局长韩天颖说。

　　在历下区，“关口前移”的理念也在其他部门延伸渗透。依申请公开是政府信息公开的重要组成部分，对于重大、疑难、复杂的申请，历下区人民政府办公室政务公开办公室开展信息公开联合会商机制，对申请是否需要补正、是否公开、如何公开、公开后续影响进行综合研判。此外，答复流程严格执行“三审”制度，即受理机构“一审”、法律顾问“二审”、区人民政府办公室政务公开办公室“三审”，确保政府信息依申请公开答复的准确性，守好依法行政的“最后关口”。

　　据了解，上述做法有效规避了因政府信息公开引起的行政复议和行政诉讼风险，自2023年以来，历下区依申请公开相关行政诉讼败诉率为零。

　　此外，历下区还紧抓行政执法能力提升关键环节，严把行政执法人员“准入关”，通过组织公共法律知识培训、印发题库、组织专家集中辅导、集中学习、开展模拟考试等方式，促使执法队伍夯实法律基础，提升行政执法规范化水平。

　　同时，邀请行政审判资深法官开展专题培训，围绕发挥府院联动机制效能、规范行政执法文书制作、强化行政执法留痕存档管理等内容进行授课。通过培训助力辖区各单位增强法治意识，提升行政案件应诉能力，从源头预防和化解行政矛盾纠纷。

　　韩天颖表示，行政机关负责人出庭应诉率和行政案件败诉率是检验法治政府建设成效的重要指标。自2020年底以来，历下区通过一系列举措取得显著成效：自2021年以来，行政机关负责人出庭应诉率始终保持100%，行政机关败诉率大幅下降，从9.1%降至0.76%。

　　“推进法治政府建设，关键在于将法治理念融入政府运行全过程。历下区探索的府院联动和行政争议实质化解机制，核心是坚持以保障群众合法权益为中心，强化行政机关自我监督和规范意识。通过建立风险预警、推动前端化解、规范行政行为，努力使每一项行政决策和执法活动都符合法律要求，经得起检验。下一步，我们将持续深化府院良性互动，不断完善行政争议预防化解机制，提升依法行政能力，为法治政府建设提供更坚实的基层实践支撑。”历下区人民政府副区长、区公安分局党委书记、局长房星说。