民航强国战略背景下的涉外法治风险与应对建议

　　民航业持续健康发展，既要筑牢国内法治根基，完善民航法律法规体系，更要统筹涉外法治，主动参与国际规则制定。要全面参加与有关国家的投资协定、自贸协定谈判，积极建设同我国高质量发展、高水平开放要求相适应的涉外法治体系和能力，为实现民航高质量发展提供重要支撑。

　　民航是国际运输市场的核心力量，在跨国、跨洋运输中发挥着其他运输方式难以替代的作用。民用航空运输业务跨区域、跨国境的特点使其具有天然的涉外性，在处理“国内法治”与“涉外法治”的问题上“统筹性”需求更加鲜明，要全面参加与有关国家的投资协定、自贸协定谈判，积极建设同我国高质量发展、高水平开放要求相适应的涉外法治体系和能力，为实现民航高质量发展，建成保障有力、人民满意、竞争力强的民航强国提供重要支撑，为中国式现代化行稳致远营造有利法治条件和外部环境。

　　我国民航的涉外法治风险及涉外法治建设面临的挑战

　　当前，中国民航面临的涉外法治风险主要有以下几个方面：一是国内法与国际规则的衔接问题。尤其在民航制造领域，国产民机在海外市场面临适航壁垒、贸易保护措施、法律适用争议等挑战，亟须通过统筹国内法治与涉外法治、完善产业链合规体系、创新争议解决机制等举措，构建起完善的法治保障体系，为国产民机全球化运营提供系统性支持。二是跨国法律差异和东道国政策变化带来的涉外、跨境经营合规阻力。近年来，国内航空运输企业在国际航线运力的投入持续加大，各国关于跨境劳动用工、数据保护和公平竞争规范的法律法规不断发生变化，这不仅增加了航空公司的运营成本，还给航线保障带来诸多不确定性影响。三是地缘政治与经济制裁风险。随着世界经济秩序的重构，地缘政治冲突以及伴生的单边经济制裁将持续对民航业产生结构性影响。

　　当前，我国民航在统筹国内法治与涉外法治方面还需进一步强化涉外法治建设：一是进一步完善国内法与国际规则的衔接。在整合法制资源方面，还有一些基础问题没有很好地解决，例如，我国在适用《芝加哥公约》第八十三条之二时，在国内法体系中缺乏对其实施的细化规定与程序安排，这在一定程度上限制了条款的有效适用。同时，在民航运输竞争规则、国产民机制造、民航环境保护等方面的法律法规较分散，不成体系，增加政府监管和企业合规成本。二是跨部门的监管协同要进一步提升。尤其对民航运输市场的监管，还存在监管责任划分不明确、协同机制不完善、监管覆盖面不够等问题。三是监管部门对民航企业涉外和境外经营活动的指导要进一步加强。当前，中国民航企业从事涉外、境外业务面临的法律合规风险呈现“情势急、形势险、问题难、责任重”特征，复杂程度急剧上升。监管部门应在指导企业合规经营方面发挥积极作用。

　　民航涉外法治建设的重点问题

　　民航业的公平竞争。目前，一方面，国内航空公司数量众多，竞争激烈。根据《2024年民航行业发展统计公报》，截至2024年底，国内航空公司共有66家。随着国内航空公司数量不断增多，国内产业低价竞争不断加剧，国际竞争力持续疲软，即产业竞争格局亟须优化。建议健全全国统一大市场制度规则，推进对国内外航空公司市场竞争行为的统一监管。另一方面，航油、机场、航信和航材等民航业细分领域，专业领域服务保障能力有待持续提升。

　　民航业的出口管制。当前，中国的航空制造产业链自主能力仍在完善中，民航领域出口管制相关规则体系尚不完备，政府在指导企业应对国际出口管制挑战方面的能力仍有待加强。一是我国尚处在民航大国向民航强国转型过程中，航空制造业整体仍处于追赶阶段，关键环节依赖进口，整机与核心部件的国际出口规模有限，中国的出口管制规则在航空领域的适用场景仍较为有限。二是我国出口管制体系由商务部主导规则制定与许可管理，海关总署负责监管执法。民航局虽为行业主管部门，但在涉及航空产品与技术出口管制中，其角色主要限于技术协调与行业指导，尚未深度参与制度设计与执法体系建设。三是面对美西方国家在航空高技术出口上的持续施压，我国在反制机制、对等管制能力和产业支持政策方面仍显不足，出口管制的整体战略功能尚有待提升。尽管我国已相继出台《中华人民共和国反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等，初步构建了应对外部不当限制措施的法律框架，但在民航领域的实际应用仍面临较大挑战。由于我国民航业在飞行安全监管、维修保障、制造供应链、信息系统和航权安排等方面高度依赖国际体系，与全球民航深度耦合，主动运用反制措施可能带来较高的制度成本与现实风险，缺乏可操作性强、针对性明确的应对抓手。

　　国产民机规模化运营的法治保障。国产民机的全球化运营不仅是技术实力的比拼，还将面临法律规则主导权的竞争。现阶段，国产民机在推进航材支援、维修支援、客户服务、现场支援网络建设等方面，特别是海外市场开拓过程中，仍旧面临诸多法律问题及来自国内外的监管障碍。此外，国际互认规则尚未健全，市场准入仍是难题。例如，国产民机进入国际市场最主要的方式是主制造商直接向海外销售，前提是必须依法取得外国民航当局颁发的型号认可证书。但是，国产民机型号即便满足外国的全部适航审定要求，也不意味着该国必须签发适航证书。

　　加强民航涉外法治人才队伍建设。加强民航涉外法治人才培养，在涉外法治建设中具有基础性、战略性、先导性的地位和作用。当前形势下，民航涉外法治人才队伍建设主要面临三方面问题：首先，国际上不同法域间的民航规则体系复杂多变。不同国家或地区基于自身利益制定的差异化规则及国际地缘政治冲突都会直接影响国际航空规则的适用性。这要求民航涉外法治人才能够及时准确地作出反应并协调多法域规则。其次，民航业涉外法治问题覆盖多学科领域知识。民航产业链涉及诸多环节，我们培养的涉外法治人才不仅应当熟识航空运行与安保规则、航空制造业管理规则、国际民航安全管理体系、国际争端解决机制等民航专业知识，还需熟练掌握外语谈判技巧，代表中国在国际有效发声。最后，新兴领域对民航业提出更多合规要求。我国在参与国际航空运输市场经营的过程中需要直面不同国家和地区关于数据保护、人工智能、航空碳排放等法律法规的差异，这需要涉外法治人才深度理解新兴业务的风险点和合规要点，并及时提供支持保障。

　　民航涉外法治风险的应对策略

　　建设全国统一大市场，推进民航涉外法治建设。一是应尽快破除民航制造与维修、运输和数据等多部门监管的壁垒，形成协同工作机制，避免监管真空或多头执法等问题，通过政府部门间有效的协同联动监管机制，实现科学有效的竞争格局。健全航空运输领域的统一竞争监管体系，明确行业主管部门和反垄断执法部门的责任分工，统筹各类监管资源。二是修改民用航空法，将现行法第十三章扩充为“对外国承运人的特别规定”，加强对外国航空公司的经营监管和竞争监管，为中国航空公司参与国际竞争营造公平的营商环境。

　　针对民航涉外法治风险重点领域细化政府指导。在出口管制、反垄断、数据保护、劳动用工等领域，监管部门对企业经营行为的指导要做细做实。一是加强涉外法治调研，就外国法域外效力对相关国内法及企业经营行为的影响进行深入分析。二是针对法律法规较为概括、笼统的规定，尽快制定配套制度和解释文件，澄清相关监管程序和要点，避免长时间留白。三是在细分领域尝试自主建立或者委托建立示范指引规则，且具备问题性、针对性和可操作性，引领民航企业合规体系建设，帮助减轻航空企业尤其是中小型企业的合规负担。

　　推进民航数字化监管的体系性、便利性和有效性。民航数字化是对民航运行、服务和监管方式的创新，旨在对民航全要素、全流程和全场景进行数字化处理、智能化响应和智慧化支撑。一是要在监管层面打通数据平台壁垒，全面掌握监管信息，统筹管理数据资源。二是将民航数字化与民航简化手续工作融会贯通，避免套用多重程序增加政府的监管负担和企业的合规成本。三是强化对民航数字资产利用的监管，尤其要强化对航空制造、航空维修、运输数据、飞行培训和旅客信息等数据二次商业利用的监管，明确监管主体、流转规则和责任。

　　打通民航涉外法治人才的使用通道。一是深化职称制度改革，建立涉外法治人才的专业职称认可机制，构建民航法律人才分层认证体系。二是拓宽涉外法治人才职业发展渠道，摆脱国际国内两分思维，破除法律服务传统区隔，建立航空法专业服务融合机制。三是持续完善总法律顾问制度，将具备涉外法治学习经历或相关实务经验作为准入门槛，推动中央企业和国有企业开展总法律顾问“进班子”机制试点，切实提升企业在涉外法律事务中的战略应对能力和法治化水平。

　　民航业的持续健康发展必须以法治化建设为根本保障，在持续推进民航强国战略落地的进程中，既要筑牢国内法治根基，完善民航法律法规体系，更需统筹涉外法治，主动参与国际规则制定。唯有坚持国内法治与涉外法治协同推进，方能助力民航高质量发展，为行业持续健康发展提供坚实的制度支撑和创新动能。

　　本文为中国法学会部级法学研究重点委托课题“民航强国建设中的国内法治和涉外法治统筹问题研究”〔CLS（2024）ZDWT47〕的研究成果。

　　（课题组成员：郭俊秀、杨惠、张君周、袁发强、闫可荣、贺大伟、李锟、陈诗麒）