公共数据资源开发利用的价值及规范路径

　　在数字化浪潮席卷全球的当下，数据已然成为最热门的新生产要素之一。2024年9月出台的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）要求，加快公共数据资源开发利用，充分释放公共数据要素潜能，推动公共数据高质量发展。这为公共数据资源保护和开发利用提供方向指引。

　　目前，关于公共数据开发利用的法律法规还处于空白阶段，《意见》为公共数据开发利用提供原则统领。各地随之积极响应，根据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规及指导性文件制定地方特色化细则，有效促进公共数据资源开放共享，推动其有效应用。

　　公共数据资源开发的主要目标可以分两步走：第一步：在2025年初步建成开发利用规则体系，扩大、升级资源供给规模、质量，不断更新产品和服务，在重点行业和地区取得明显成效，发挥公共数据资源作为新生产要素的应有效能，孕育一批以公共数据资源为核心要素的企业。第二步：到2030年，公共数据资源开发利用规则体系更趋完备，数据流通迅速、高效、合规，在推动实体经济发展、挖掘潜在消费需求、拓宽经济发展道路与投资预期空间、提升治理能力与治理效果等方面发挥显著作用。

　　其一，坚持党的领导，保障中央统筹，健全多元资金保障机制。为统筹公共数据的顺利开发利用，要坚持党的领导。在组织领导层面，坚持党中央对于公共数据资源开发的全面领导，由国务院办公厅进行全局统筹规划与工作指导。这样有利于保证各地在协调一致的情况下细化法规，贯彻落实统一的指导原则，最终形成有机统一的规范体系。在具体工作中，坚持指导性原则，由国家数据局统筹规划公共数据资源开发利用工作，这有利于时刻把握各地区、各部门工作动态，保障公共数据资源开发利用流程规范、高效、高质。在组织层面，逐步强化资金保障，在预算内加大中央投资对公共数据资源基础设施建设、数据安全保障体制建设的支撑力度。同时，引导社会资本合法、依规、有序地参与公共数据资源开发，这有利于从资金保障、政策支持方面最大程度推动各方面资源的高速流动，让公共数据“水源”活起来。

　　其二，政府引导，市场驱动，安全与发展协同共进。在具体操作细节上，坚持“政府提供指引、市场提供动能”原则，这有利于平衡好政府调控与市场效能之间的关系，推动各地区、各领域提升公共资源配置效率，既发挥市场因素的有益影响，又始终坚持政府指导与监督，保证将安全贯彻到创新发展的全过程、各领域。

　　其三，以开放共享推动数据流通。《意见》推动将“共享”“开放”理念贯彻到公共数据资源开发利用全过程，有利于实现对新发展理念的坚守与践行。要鼓励公共数据资源共享，分步骤建立数据共享清单，推动政务数据公开及公共数据在政府、企业、社会各领域有条理、有选择地共享。分步骤进行数据公开，从急切、急需的领域入手，且建立健全反馈受理机制，在开放中及时回应反馈，不断完善公开机制。

　　在具体措施层面，防止乱象，引导合规，促进发展。其一，强化源头治理，全民监督。授权运营方面，为平衡在公共数据资源开发过程中发展与安全的关系，可建立健全公共数据授权运营管理制度，加强对授权运营的监督。建立公共数据登记制度，保障可溯源、可反馈。加强对授权运营的实时监督，要求各主体依法合规公开被授权的内容、范围、时限等要素，自觉接受社会公众监督。健全价格机制，在发挥市场对各生产要素的调控作用以外，坚持公共数据首要任务是为公共利益服务，切实贯彻“公益优先”理念。其二，区域协同试点，共促自律。要推动跨区域的公共数据协作，打破地域壁垒，让公共数据流通更高效、可靠。要加强公共数据服务能力和基础设施建设，鼓励有条件的区域先行先试。要繁荣公共数据产业发展生态，增加其应用场景，支持公共数据行业协会等组织的萌芽与发展。其三，统筹发展和安全，筑牢数据屏障，防范化解风险。明晰公共数据资源管理的责任边界，以国有资产管理法规为依据，由法定主体对公共数据资源进行管理和运营，并制定配套激励政策，加强对个人信息等数据的保护；健全分级分类、风险预测与防范、应急补救等体制机制，最大化地实现对公共数据资源的安全保障与管理职能。

　　《意见》出台以来，各地积极响应，制定细则将其落实。比如，4月7日，湖北省数据局印发《湖北省公共数据资源登记实施细则（试行）》贯彻落实《意见》，规范公共数据资源登记工作，促进公共数据资源合规高效开发利用，对公共数据的登记范围、登记分工、登记程序、登记监督等进行明确规定。各地结合实际，出台公共数据资源开发利用相关文件、细则，可以有效构建公共数据资源开发制度体系。在制度层面，可以通过明确公共数据的定义、权属、流通过程与安全标准，破除公共数据流通与开发的制度障碍。在经济层面，可以通过激活海量公共数据的发展潜力，促进数据这一新要素市场规范化发展，为产业数字化提供坚实支撑，催生新产业新生态，创造新应用场景，激发经济发展活力。

　　（作者单位：重庆大学法学院）