《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》的亮点和建议

进一步规范油气管网设施开放行为

——《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》的亮点和建议

　　为进一步规范油气管网设施开放行为，根据《中华人民共和国能源法》有关规定，国家能源局修订形成了《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。

　　《油气管网设施公平开放监管办法》（以下简称《办法》）自2014年实施以来，继在2019年进行第一次整体修改后，又迎来一次比较大的修改。2017年，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，强调分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。同时，完善油气管网公平接入机制，要求油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。2019年，《办法》修改后对此进行了落实，明确了油气管网设施公平开放的基本原则，强化了对公平开放的制度保障和监管措施。

　　此次《征求意见稿》对现行《办法》作了较大修改，共37条，其中，新增规范6条，包括第十四条、第十五条、第十八条、第三十条、第三十一条、第三十二条。其中，有13个条文在原基础上作了不同程度修改，修改和增加的条文总计19条，占《征求意见稿》全部条文的51%。

　　主要亮点

　　总体而言，《征求意见稿》与2019年修改后的《办法》相比，主要有以下几个方面亮点。

　　规范充分吸收2019年以来我国法治建设的新成果。《征求意见稿》第九条中关于“实行市场化定价的，收费标准由供需双方协商确定”的规定充分体现了《中华人民共和国民法典》主体平等、意思自治原则，即，合同双方可以基于协商确定合同条款。同时，《中华人民共和国能源法》中关于法律责任的规定为《征求意见稿》中监管措施和法律责任的设置提供了修改依据；《征求意见稿》中关于信息公示的规定与2019年修改的《中华人民共和国政府信息公开条例》保持一致，为管网企业信息公开建立起可靠的制度依据。

　　规范充分保障交易公平。《征求意见稿》第六条明确规定，油气管网设施运营企业要公平无歧视为符合条件的用户提供油气管网设施服务，并进一步规定在具备服务能力情况下，不得拒绝为符合条件的用户提供服务或提出不合理的要求。这在融合现行《办法》第五条和第十二条内容的基础上删去了“在保障现有用户现有服务并具备剩余能力的前提下”的表述，提高了用户公平获得油气管网设施服务的机会。同时，《征求意见稿》第十四条、第十五条明确规定了油气管网设施能力分配规则，为用户公平获得使用油气管网设施提供有效指引。《征求意见稿》第十四条要求管网企业制定“油气管道输送容量、储气库库容、液化天然气接收站窗口期分配实施细则，明确相应服务能力和分配方式、退还与收回等内容，并依照细则开展容量分配”；第十五条第四款则明确规定了分配能力的考量要素。这些要素虽然有排列顺序，但并非依据要素排序确定能力使用顺序，而是需要综合在一起考虑。

　　鼓励交易自由。现行《办法》将对油气管网企业与用户交易应遵循的规则明确为行为规范，要求参与交易的企业应当按照指引规则确定交易合同内容。《征求意见稿》则极大地降低了交易行为指引的倾向，将绝大多数行为规范指引性的内容变成了鼓励交易当事人协商确定。

　　加强制度实施监管。《征求意见稿》改变现行《办法》监管手段少、法律责任力度不足的问题，在第五条明确规定，国务院能源主管部门负责全国油气管网设施公平开放监管工作，县级以上地方人民政府能源管理部门依照职责负责油气管网设施公平开放相关工作。《征求意见稿》第六章“监管措施及法律责任”部分在吸收现行《办法》中部分内容基础上，以《中华人民共和国能源法》法律责任章的内容为依据，规定了更有力量的法律责任，尤其是在第三十一条、第三十二条让制度长上了“牙齿”，这将使油气管网设施公平开放得到切实有效的制度保障。

　　立法技术更成熟。《征求意见稿》更加注重规范的体系性，整部规范包括总则、公平开放服务基本要求、公平开放服务申请与受理、合同签订与履行、信息报送与公开、监管措施及法律责任、附则。这七章内容除总则和附则外，按照行为的实施顺序排列各章，内在逻辑性更强，便于规范适用。

　　完善建议

　　尽管《征求意见稿》在促进油气管网设施公平开放监管上做了很大努力，但为了提高油气管网设施利用效率，促进油气安全稳定供应，规范油气管网设施开放行为，维护油气管网设施运营企业和用户的合法权益，建立公平、公正、竞争、有序的市场秩序，还可以进一步完善。

　　立法层级有待提高。不论是现行《办法》，还是在其基础上修改形成的《征求意见稿》，都仅是部委印发的规范性文件。效力低意味着在适用中如果发生规范之间的冲突时，很可能因为其效力层级低而被排斥适用。笔者认为，对国家经济社会发展十分重要的油气基础设施应当提升保护层级，依据《中华人民共和国能源法》的规定制定“油气管网设施条例”，并在其中规定公平开放的内容。

　　多次出现弹性规范，需要其他制度予以支持。《征求意见稿》中有不少弹性规范，例如第六条的“提出不合理要求”、第十八条的“不得提出不合理的要求”。这两款中的“不合理”发生的情形都是在合同签订过程中，但什么是不合理的要求，文件并没有明确界定，这在实施中会存在尺度把握不统一的问题。从有效落实规范，保证规范适用统一角度考量，应当通过制定实施细则对弹性规范作出相对比较确定的解释。鉴于油气管网设施服务交易专业性强，关系到运行安全、环保等方面问题，为避免重要内容遗漏及降低交易成本，应当由监管机构制定油气设施服务合同示范文本，将主要情况写入合同示范文本中，为交易当事人签订合同提供可以参考的资料。

　　运输能力分配规则应当明确。《征求意见稿》第十四条、第十五条都是关于能力分配的规范，但是两个规范表示的内容不完全一致，第十四条对于服务能力的分配允许制定实施细则，第十五条第四款则规定“在明确相关规则的前提下，综合考虑受理时序、服务周期、采暖季非采暖季使用情况等因素决定剩余容量分配”。这两个规范都涉及服务能力分配问题，但在表述上有较大区别。服务能力获取是用户的核心利益之一，因此应当将分配规则明晰化，避免发生不必要的争议。

　　综上，《征求意见稿》依据已生效的《中华人民共和国能源法》，总结2019年修改后的《办法》实施以来的经验而形成，契合了油气管网设施公平开放的要求，但依然有进一步完善的空间。希望《征求意见稿》在完善之后尽早公布实施，推动油气管网设施公平开放工作更好发展，为我国的油气体制改革作出新的制度上的贡献。

　　（作者为黑龙江省石油石化知识产权战略发展研究院研究人员、大庆师范学院法学院教授）