非物质文化遗产行政公益诉讼面临的问题及完善路径

　　作为中华民族文化基因的重要载体，非物质文化遗产承载着民族的集体记忆与智慧结晶，是文化强国建设的核心要素之一。习近平总书记强调，要扎实做好非物质文化遗产的系统性保护，更好满足人民日益增长的精神文化需求，推进文化自信自强。这为新时代非物质文化遗产（以下简称非遗）保护工作确立了根本遵循。截至2024年12月，我国列入联合国教科文组织非遗名录、名册的项目达44项，总数位居全球首位。当前，随着各省级人大常委会以地方性法规形式陆续将文物与文化遗产保护纳入检察公益诉讼范围，我国已初步构建起“行政监管+司法协同”的非遗保护新格局。然而，非遗行政公益诉讼实践中还面临诉前程序刚性不足、举证责任分配不当、预防性保护缺位等难题，亟待通过制度创新完善保护路径。

　　非遗保护行政公益诉讼的现实问题

　　第一，诉前程序的制度刚性有待强化。根据《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，我国对于行政机关收到检察建议书的回复期限设定了2个月普通回复期与15日紧急期限的“双轨制”，但该规则在非遗保护领域遇到了特殊挑战，主要表现为：其一，非遗的“无形性”“活态性”特征，导致行政机关履职效果难以量化评估，部分单位存在“拖延回复”“形式整改”现象；其二，检察建议缺乏刚性约束，对拒不整改的行政机关，检察机关仅能通过提起诉讼实现救济，而针对非遗损害的不可逆性，这种“事后追责”模式往往错失最佳保护时机。事实上，最高人民检察院及各地检察机关发布的文物与文化遗产保护典型案例中，就存在检察机关在行政机关未整改或整改不彻底的情况，导致受损非遗难以得到及时保护，核心技艺面临受损风险。

　　第二，举证责任分配面临实践困境。在行政公益诉讼中，检察机关需承担“双重举证责任”：既要证明行政机关存在不作为或乱作为，又要举证公共利益遭受损害。然而，与普通行政诉讼不同，非遗保护案件的特殊性会造成举证责任分配规则在实践中面临诸多困境：其一，损害后果具有潜伏性。实践中，部分地方为迎合游客需求，对非遗进行过度商业开发，此类活动对于非遗的损害往往难以通过即时证据呈现。其二，证据收集具有专业性。与文物、文化遗产不同的是，非遗呈现种类繁多、可移动性、地域特色显著等特点，涉及非遗项目价值评估、传承生态破坏程度等事项的认定往往需要人类学、民俗学等多学科专业人员参与。其三，信息获取存在不对称性。在实践过程中，非遗名录管理、资金使用等核心数据往往由行政机关掌握，而检察机关依赖被动线索发现机制，调查核实权行使受到一定限制。

　　第三，预防性保护机制的制度性缺位。现行《中华人民共和国非物质文化遗产法》赋予了行政机关广泛的执法权，但如何对行政执法权限进行及时监督尚未明确。实践中，检察机关通常会在非遗项目“损害结果发生后”启动监督程序，对“即将发生的重大风险”缺乏明确的介入依据。然而，这种“事后救济”模式与非遗保护的“预防性要求”存在结构性矛盾：非遗的活态传承依赖完整的文化生态，一旦遭受破坏便难以修复，而现行制度对行政机关决策过程中的合法性审查、风险评估等环节缺乏司法干预手段，导致保护工作陷入“头痛医头”的被动局面。换言之，非遗保护往往是损害后的救济保护，如果没有造成实际损害即使行政机关有不作为的情形，检察机关也无法提起诉讼，非遗也因此难以得到全面、及时的保护。

　　非遗保护行政公益诉讼的完善路径

　　第一，规范化检察建议运行机制。为解决因行政机关对检察建议不够重视而导致非遗保护工作不及时的问题，笔者提出以下建议：首先，规范检察建议审批程序。为确保检察建议取得切实成效，完善由承办检察官初拟、公益诉讼部门集体讨论和分管检察长签发的工作流程，确保建议内容具有针对性。加强检察机关的调查核实权，制定清晰明确的检察建议书内容通知。其次，加强检察建议的运行监督。建议建立“行政机关履职档案”，将行政机关对检察建议的整改情况纳入政府绩效考核体系，对累计两次未实质整改的单位，由上级检察机关向同级党委、人大常委会专题报告，强化政治监督与司法监督的协同效应。最后，完善检察建议的工作保障。为确保检察建议的实施效果，建议检察机关在实践中参考《北京市人民代表大会常务委员会关于进一步加强本市检察公益诉讼工作的决定》第九条规定的检察建议抄送制度，将检察建议同时报送同级政府督查部门、非遗保护工作联席会议办公室，借助政务督查提升整改效果。

　　第二，建立“分层分类”的举证责任分配规则。首先，优化基础事实的举证责任。建议在行政不作为案件中，推行“初步证据+举证责任转移”规则，即：检察机关只需证明存在“履职申请未答复”“法定职责未履行”等表面证据，即视为完成初步举证；行政机关须举证证明已采取合理保护措施，否则推定不作为成立。例如，在传承人资格认定公益诉讼案件中，检察机关提供传承人申请材料及行政机关超期未答复的证据后，由行政机关举证证明其审查过程符合法定程序。其次，明确举证责任转移的情形。鉴于非遗价值评估、损害后果鉴定等事项具有高度专业性，建议我国建立“行政机关前置审查+司法技术辅助”机制，即：行政机关在日常监管中形成的非遗项目风险评估报告等材料，可作为初步证据采纳；检察机关可申请法院调取行政机关保存的专业数据，或委托非遗保护中心、高校科研机构出具专家意见，以降低检察机关的举证难度。

　　第三，创设“风险防控”的预防性诉讼机制。首先，修改诉讼启动的适用要件。为实现对非遗项目的及时保护，当发现行政机关存在“违反非遗保护规划审批项目”“未履行传承人群体安全保障义务”等行为，且有证据证明可能导致非遗核心要素灭失风险的，应赋予检察机关启动诉前程序的权力。例如，对擅自改变非遗代表性项目核心传承场所用途的行政许可行为，即使尚未造成实际损害，也可通过公益诉讼的方式阻止行政违法行为。其次，构建全过程的检察监督模式。为实现对非遗项目的全面保护，应赋予检察机关对非遗保护全程监督的权限，具体而言：在行政决策阶段，对涉及非遗核心区域的开发项目，检察机关可参与合规性审查；在执行阶段，通过“行政公益诉讼诉前禁止令”叫停违法行政行为；在效果评估阶段，联合第三方机构对行政机关履职后的非遗保护情况进行持续监测。

　　非遗保护传承，本质上是对民族文化根脉的系统性守护。行政公益诉讼制度的引入，标志着我国非遗保护从“行政单一监管”向“司法协同治理”的范式转型。鉴于我国非遗公益诉讼保护存在的现实问题，亟须进一步强化诉前程序的刚性约束，构建符合非遗保护规律的举证责任规则，探索预防性保护的司法适用场景，实现非遗公益诉讼保护的依法有序运行。唯有如此，才能让非遗在新时代绽放出更加迷人的光彩，为人类文明多样性贡献中国智慧。

　　（作者单位：西南大学法学院）