低空经济发展面临的问题与法治保障路径

　　2025年政府工作报告明确提出，“推动商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业安全健康发展”。作为战略性新兴产业和新质生产力的典型代表，低空经济自2024年被首次写入政府工作报告、党的二十届三中全会作出“发展通用航空和低空经济”部署以来，其应用场景迅速拓展。然而，实践中也出现了一些售卖县域低空特许经营权、无人机非法拍摄军事禁区、“黑飞”干扰低空安全等问题。因此，亟须充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，为低空经济发展提供全方位一体化的法治保障。

　　低空经济发展的政策法律依据

　　“低空经济”作为政策性语言，顾名思义，其发展是从政策引领开始的。2021年，《国家综合立体交通网规划纲要》首次将低空经济纳入国家发展规划。2023年12月，中央经济工作会议将低空经济列入战略性新兴产业。2024年，“低空经济”被写入《政府工作报告》，此后，工信部、科技部、财政部、民航局四部门联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》。继而，四川、云南、上海、安徽、北京、浙江、广东、江苏、山东等地纷纷出台指导意见、行动规划、实施方案等，加快推动低空经济发展。至今，较成熟的有浙江省的《关于高水平建设民航强省 打造低空经济发展高地的若干意见》、河南省的《促进全省低空经济高质量发展实施方案（2024—2027年）》等。这些政策文件虽然不具有法律规范所具备的稳定性、强制性和普遍约束力，但是为推动低空消费、低空飞行器制造、低空运营服务等全产业链融合发展，形成新质生产力，打造战略性新兴产业集群发挥了重要作用。

　　法律规范方面，2023年6月，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》公布，低空经济发展进入有法可依的新阶段。今年3月，《2025年全国人民代表大会常务委员会工作报告》提出，将围绕健全社会主义市场经济法律制度，修改民用航空法。这初步奠定了低空经济发展的法律规范依据，确立了兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要及公众利益的空域划分理念，但尚未触及具体的空域使用权限厘定和低空飞行规则。地方层面，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》《珠海经济特区低空交通建设管理条例》《广州市低空经济发展条例》等陆续出台，为区域内低空经济发展提出了一系列倡导性、原则性规定。

　　低空经济发展面临的问题

　　梳理前述政策法律文件可见，低空经济发展肇始于政策，兴起于地方，逐渐形成了地方先行、政策引导、产业激励的发展格局。然而，顶层设计、法律授权和责任分配机制等方面还存在一些短板。

　　第一，顶层设计缺失。中央层面的低空经济全域协同发展机制尚未建立。由于低空空域管理缺少总体规划和分类指导细则，使得各地之间缺乏整体谋划和协调，存在发展不统一、资源利用率不高等现象。例如，各省市发展低空经济牵头部门不一，涉及交通运输、民航管理、发展改革等多个职能部门，易出现“多头管理”现象。这不仅增加审批流程的复杂性，还可能影响低空飞行效率。

　　第二，法律授权缺失，各地政策差异明显。当前，我国尚未出台专门以低空经济为调整对象的全国性法律法规。虽然今年2月发布的民用航空法修订草案提出，空域资源的合理利用和管理，但空域管理法规和标准规范依旧不完善，缺乏行之有效的低空空域分类管理法规，低空空域使用权依然界定不清。这不仅限制低空经济活动开展，甚至可能增加飞行安全风险，且影响低空飞行器在全国范围的自由调配与运行，增加企业运营成本。

　　第三，安全监管责任不清，事故责任追溯困难。随着低空飞行器数量快速增长，低空飞行活动的安全风险防控压力不断增大。然而，安全监管部门的监管能力和技术手段还不能完全适应低空经济的快速发展。在责任分配上，可能存在部门间职责不清、推诿扯皮现象。在低空经济活动中，一旦发生碰撞、损毁等事故或侵犯商业秘密、个人隐私等侵权行为，由于相关法律法规的缺失和监管体系的不完善，事故责任划分和权利救济将缺乏明确的法律依据和程序。

　　低空经济发展的法治保障路径

　　首先，厘定低空空域使用权限，确立法制统一之下的分类分层准入体系。制定“中华人民共和国低空经济促进法”，可涵盖空域管理、产权保护、市场准入、公平竞争、行业标准、专业技术人员执照管理、隐私保护、数据安全和事故责任与赔偿等，运用法律的权威性和强制性、公信力为低空经济持续健康发展提供全方位法治保障。通过该项立法区分军用、民用、商用、实验类飞行活动的高度、用途、准入条件及飞行规则，由此明确不同类型适飞主体的分层权限，进而适用不同的审批流程和监管规则。

　　其次，强化政策法律实施协调机制，建立“中央立法+地方细则”管理体系。中央立法聚焦基础标准，如低空空域的分类、适航标准、数据安全等，并建立中央层面的跨部门协调机制，明确民航、交通运输、发展改革等部门职责和权限，确保空域管理、航空安全、国防建设等方面的政策协调一致。同时，鼓励地方出台实施细则，因地制宜明确运营时间、噪声控制等细节标准，并基于地理位置、经济基础、产业特色等因素，建立区域性的低空经济协作机制，实现资源共享、优势互补。明确区域协作的法律地位、职责权限和利益分配机制，确保协作活动的合法性和有效性。

　　最后，设置“事前预防+事中存证+事后救济”的三维安全责任体系。事前预防方面，建立低空经济主体信用数据库，根据安全记录、违规次数等指标动态评级，对低信用主体实施限飞、禁飞、强制保险费率上浮等联合惩戒措施。设立低空事故快速响应基金，用于垫付紧急救援费用。事中存证方面，运用区块链技术，推行全周期数字监管，从生产许可、运营审批到事故调查全程电子存档，并强制飞行器记录存储飞行数据（含位置、高度、速度等）至少180天，为事故调查提供电子证据链。事后救济方面，在省级以上空管部门设立低空纠纷仲裁庭，简化责任认定与赔偿程序，引入过错推定原则，在无法查明事故原因时，推定飞行器所有者/运营者承担主要责任，倒逼其加强安全管理。针对商业秘密和个人隐私侵权问题，细化反不正当竞争法、个人信息保护法等在低空领域的适用规则，明确数据采集、传输、存储的合规标准。

　　本文为广东省哲学社会科学规划一般项目（项目编号：GD24CFX02）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：中共广东省委党校法学教研部）