反电信网络诈骗法行刑衔接条款的规范解构

　　随着信息网络技术的发展，电信网络诈骗活动广泛渗透于公众生活的方方面面。面对日益严峻的防控形势，应通过分析、解构《中华人民共和国反电信网络诈骗法》（以下简称《反电信网络诈骗法》）的行刑衔接规范，探讨实体法层面刑事入罪与行政处罚措施的内涵，以及行刑衔接的具体措施。

　　行刑衔接是电信网络诈骗综合治理质效提升的关键。行刑衔接包含实体衔接和程序衔接双重内涵。从实体视角看，对比《反电信网络诈骗法》立法进程中历次草案变化可以发现，入罪行为经历了从笼统到明确的转变，处罚措施呈现适用行政处罚、治安管理处罚、自设处罚措施的变化过程；从程序视角看，动态衔接则呈现出不同于其他单行法行政程序前置的一般规定，电信网络诈骗活动因其属性特征对《反电信网络诈骗法》条文中的“立案”应理解为“立案程序”而非“立案决定”。对于电信网络诈骗活动一经发现立即启动刑事立案程序，以立案程序发挥案件分流功能。经过立案程序发现不符合刑事立案条件的案件则应适用《反电信网络诈骗法》进行处罚。

　　实体视角下的行刑衔接：从笼统到精细

　　行刑衔接的逻辑起点是发现涉嫌犯罪的事实。涉嫌犯罪的事实需围绕法定且明确的行为模式进行构建。《反电信网络诈骗法》第三十八条规定了电信网络诈骗犯罪的行为模式，以及相关行为不构成犯罪应当如何处置。

　　入罪行为的确定化。对比《反电信网络诈骗法》草案一审稿、二审稿可以发现，其并没有将具体的行为模式表述在现行《反电信网络诈骗法》第三十八条第一款中，而是规定“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这种表述常见于单行法与刑法的衔接中。有的学者将附属刑法的立法模式分为“笼统式”与“依照式”。“笼统式”规定一般表述为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”；“依照式”规定一般表述为“依照刑法追究刑事责任”。显然《反电信网络诈骗法》草案的立法表述属于“笼统式”的立法模式。现行《反电信网络诈骗法》意识到此种“笼统式”的重复表述欠缺明确性，可能导致操作性不足，因而在第三十八条第一款中删除了草案原有笼统式的规定，对具体的行为模式加以规定，将构成犯罪的情形限定为“组织、策划、实施、参与电信网络诈骗活动或者为电信网络诈骗活动提供帮助”两种具体的行为模式，限缩了电信网络诈骗犯罪的形态类型。从立法审议过程看，立法者有意摒弃了立法习惯上“笼统式”的立法模式，而是采用将电信网络诈骗活动的具体行为加以描述，明确了犯罪的行为模式。

　　处罚措施的具体化。在行政处罚表述上，《反电信网络诈骗法》立法过程经历了“行政处罚”到“治安管理处罚”，再到现行《反电信网络诈骗法》明确规定拘留罚款没收违法所得等具体措施。从草案到现行法，立法机关摒弃了原有的模糊立法模式径直将不构成犯罪的行为纳入行政范畴的习惯性做法，在法律条文中单独设置行政处罚措施，或直接援引处罚规定。这大大缩短了公安机关研判分析处罚依据的时间，体现了对于打击电信网络诈骗从快从严处置的要求。

　　程序视角下的行刑衔接：刑事优先与反向衔接

　　程序衔接条款的对比分析。刑事立案是行刑衔接程序中的关键环节，行刑衔接程序的核心。《反电信网络诈骗法》规定的立案启动条件相较于其他单行法中的侦查启动条款有所不同。具体而言，其他单行法对于立案侦查的启动条件均要求须经过调查或者核查达到犯罪的程度。例如，《中华人民共和国反间谍法》的立案启动条件为“国家安全机关经调查，发现间谍行为涉嫌犯罪的”；《中华人民共和国反恐怖主义法》要求，“公安机关经调查，发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人的”，才可以启动立案；《中华人民共和国反有组织犯罪法》规定的刑事立案，以“公安机关核查有组织犯罪线索，发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人的”为前提。前述的单行法立案启动条件包含两个要件：“调查前置”和“构成犯罪”。其他单行法对于刑事立案是否启动均需要公安机关或者其他执法单位先行调查，这可以理解为要将行政手段前置。同时，对于案件的性质均要求“构成犯罪”，无论表述为“涉嫌犯罪”还是“发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人”，本质上均要求案件“认为”达到犯罪的程度。而在《反电信网络诈骗法》中，第二十七条规定，立案侦查的启动以“公安机关接到电信网络诈骗活动的报案或者发现电信网络诈骗活动”为条件，立案侦查应当符合《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定。对于公安机关并无先行调查的要求，条文中也并未有“构成犯罪”的要求。该条文构建了如下动态过程：当公安机关“接到电信网络诈骗活动的报案”或者“发现电信网络诈骗活动”，则不需要进行调查与核查，即可按照刑事诉讼法的规定进行立案。

　　电信网络诈骗犯罪刑事优先的解释路径。电信网络诈骗犯罪不同于一般犯罪，其具有空间虚拟化、作案方式信息化、作案形式集团化、作案目标广泛化、赃款流动快速化等特点。基于上述特点，按照《反电信网络诈骗法》侦查启动条文的理解，对于电信网络诈骗犯罪的查处则跨过先行的行政调查措施，只要公安机关接到电信网络诈骗活动的报案，或者发现电信网络诈骗活动便可以开启立案侦查。狭义上的刑事优先论往往以行政执法调查为前提，讨论的是行政执法调查过程中发现涉嫌犯罪该如何处理的问题，而广义上的刑事优先论应包括不经过行政违法调查，直接启动刑事侦查程序。诚然，跨过行政前置调查径直进入立案侦查似乎具有合理之处，但有观点认为，这有架空刑事诉讼法立案规定之嫌。实际上《反电信网络诈骗法》的规定并非逾越立案规定。

　　为此，需要厘清条文中“立案”的内涵。通常情况下，对于立案的理解包含“立案决定”和“立案程序”。“立案决定”即经过受理案件、初查及立案审查后作出的立案决定。而“立案程序”则是程序视角下包含受理案件、初查、立案审查、立案决定等一系列活动。对《反电信网络诈骗法》中的“立案”应当与其他单行法中的立案加以区分。从实践经验看，电信网络诈骗的大数据预警模型可以通过定量分析、趋势预测、平滑指数等统计预测方法，结合生物识别、预测模型、数据库技术等手段实现预警防控，确保了输入立案程序的信息准确性。因此，将条文中的“立案”解释为“立案程序”更妥当。

　　源于反向衔接的行政程序。一般情况下，对输入的案件信息均以行政调查为前置，如果在调查过程中发现构成犯罪则转入刑事立案程序。而对于电信网络诈骗活动的查处程序具有显著不同，其表现为凡是进入公安机关有关电信网络诈骗活动的报案或者线索均进入刑事立案程序进行判断是否展开侦查。由此可见，对于电信网络诈骗活动的行政处罚程序则源自行刑的反向衔接。这种独特的行政程序将案件的来源局限于行刑反向衔接，并将行政调查程序融入立案审查程序之中。一方面，此种程序构造提高了行刑衔接效率，行政处罚可以援引刑事立案程序中获取的证据材料。刑事程序中适用的证明标准要高于行政执法程序，就证据效力层面刑事程序中收集的证据可以直接使用。另一方面，考虑到行政调查措施相较于初查手段有其局限性，对涉及电信网络诈骗活动的线索信息统一入口，有利于从根本上保障人民群众的财产安全。

　　综上，从立法进程分析可以看出，在打击电信网络诈骗活动中，《反电信网络诈骗法》的行刑衔接条款有实体层面的刑事入罪要求具体化与行政处罚措施法定化的特征。相较于其他单行法，《反电信网络诈骗法》的行刑衔接条款反映出动态意义上的程序特点，即具体表现为涉及电信网络诈骗的案件信息不经行政调查程序，强制进入刑事立案程序进行审查。行政程序以反向衔接输入案件为来源，对于不构成犯罪的案件依照《反电信网络诈骗法》第三十八条第二款之规定处罚。

　　（作者单位：中国社会科学院大学法学院）