行政处罚决定公开内容标准界定的现状及完善建议

　　行政处罚决定公开对不同主体有着不同影响，但其均会影响行政相对人的人格与财产权益。对自然人而言，行政处罚决定公开可能导致社会公众对其社会评价降低，具有被公众过度谴责的风险，进而引发二次制裁效果；对法人而言，行政处罚决定公开可能影响其商誉，进而使其面临破产风险。在数字经济时代，行政处罚决定公开虽然具有时效性，但是一旦公开可能会被广泛传播并长期存储，甚至引发行政处罚相对人“社会性死亡”。由此可见，行政处罚决定公开面临双重悖论，如果行政处罚决定公开采取去标识化处理，可能导致其处罚决定公开的威慑与警示功能难以实现；如果行政处罚决定公开采取全面公开方式，可能会对被处罚者的亲属甚至同名第三方造成不利影响。此外，不加以区分地将处罚行为予以公开，也可能会增加行政成本，不利于行政合理性原则的实现。

　　行政处罚决定公开内容标准界定的现有模式

　　《中华人民共和国行政处罚法》第四十八条第一款规定，“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”。如何理解“具有一定社会影响”，主要有以下两种观点。

　　第一，“具有一定社会影响”应采取限缩解释。“具有一定社会影响”应采取最严格意义上的理解，不能将“具有一定社会影响”等同于“公共利益”，其不能取决于被处罚者的“社会身份”，更不能以行政处罚决定公开后的影响作为判断标准。一是公共利益与“具有一定社会影响”是一种交叉关系，而不是等量关系。公开行政处罚决定具有一定的保护公共利益的功能，但有的行政处罚虽然不具有公共利益，只涉及侵犯个人利益，可是影响恶劣，如违法者对于受害人的骚扰行为。有的行政处罚虽然涉及公共利益，如燃放鞭炮侵害小区居民权益，但是范围不大，只影响该小区居民的权益，一旦处罚决定公开，其影响范围可能难以预计。二是是否“具有一定社会影响”，应根据违法行为、违法者的主观过错、违法行为的恶劣程度予以判定，而不是违法者的社会身份。如果一个行为只是因为违法者身份的不同而采取不同的公开方式，那么该行为有违平等原则。三是“具有一定社会影响”是根据处罚行为本身来判断，而不是根据公开后其所带来的社会影响予以界定，否则可能不能达到遏制与制裁效果，反而产生相反的作用。

　　第二，“具有一定社会影响”应从主体、行为与权益三个方面予以界定。一是主体标准。可以立足于行政处罚决定公开所蕴藏的公共利益与私人利益之间的冲突，以及行政机关履行法定职责与被处罚者个人信息保护之间的冲突，进而提出不同主体采取不同公开标准。比如，针对社会公众人物的违法行为，尤其是道德类违法行为，基于其所具有的社会影响力，对于其所采取的行政处罚应以公开为原则，不公开为例外；针对社会公众的一般违法行为，基于该类处罚案件“关心者”少，不具备较大的社会影响力，可以不公开为原则，公开为例外。二是行为标准。根据违法行为与公共领域的关联度予以确定，如适用听证程序的行政违法行为，为了更好地实现社会警示与监督行政处罚权的行使，应认定该类处罚行为“具有一定社会影响”。三是权益标准。对于危害国家安全、社会安全等涉及重大公共利益的处罚案件，应全部予以公开。

　　行政处罚决定公开内容标准界定的现状检视

　　行政处罚决定内容的公开具有双重功能。一方面，保障公民监督权与知情权真正得以实现，规范行政处罚权的行使；另一方面，承担警告与制裁功能，加大违法成本。然而，目前，行政处罚决定公开面临公开内容标准不统一、程序待完善等问题。

　　一是立法规范不明晰，行政处罚决定公开内容不一致。目前，立法对行政处罚决定公开内容的规定相对比较笼统。针对适用普通程序或一般程序的处罚决定而言，是采取行政处罚决定书的全文公开还是只公开被处罚者姓名等摘要信息，抑或两者都需要公开，目前立法没有明确规定；是选择公开全文还是只公开处罚决定的摘要，将这个选择权交由行政机关自行裁量。

　　实践中，各部门的做法并不统一。比如，2021年9月1日实施的《市场监督管理行政处罚信息公示规定》第二条第一款规定，市场监督管理部门对适用普通程序作出行政处罚决定的相关信息，应当记录于国家企业信用信息公示系统，并向社会公示；第四条第一款规定，应当公示行政处罚决定书和行政处罚信息摘要。2024年5月1日实施的《自然资源行政处罚办法》第三十九条第一款规定，自然资源主管部门应当依法公开具有一定社会影响的行政处罚决定，然而，对于公示的具体内容却没有明确的规定。

　　各地方的做法也不统一。比如，2016年1月1日实施的《上海市行政处罚案件信息主动公开办法》第六条规定，行政执法单位适用一般程序作出的行政处罚决定，应当向社会主动公开；第七条规定，主动公开行政处罚案件信息，应当公开行政处罚决定书的摘要信息（主要包括被处罚的个人姓名及单位名称）；有条件的，也可以公开行政处罚决定书全文。但2015年7月1日实施的《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》则规定，行政机关自行选择公开方式。比如，《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》第六条规定，在互联网上公开行政处罚结果信息，可以公开行政处罚决定书全文或者摘要信息。

　　二是行政处罚决定公开性质界定不清。有的学者认为，就目的论解释而言，公开行政处罚决定实现了行政主体与行政相对人之间的信息均衡，通过实质性社会公众参与的方式，实现社会公众对行政处罚权的全方位监督，进而保障相对人的监督权与知情权，最终实现监督依法行政的目的。然而，就实质而言，公开行政处罚决定更多意义上是行政机关的一种规制工具，是一种“权力”而不是“权利”。有的学者认为，行政处罚决定公开行为属于事实行为，并不会因为公开行为本身导致被处罚者的权利义务受到影响。大多数学者将行政处罚决定公开行为看作是特殊类政府信息公开，作为一种新型规制工具，通过运用行政处罚决定公开，进而实现对行政处罚权的监督。也有学者将行政处罚决定公开看作是法律行为，一方面因为公开行为会对被处罚者的声誉、名誉等造成负面影响，通过向社会公布的方式，以产生减损名誉、降低社会评价的法律效果，因此，将行政处罚决定公开认定为“声誉罚”；另一方面，因为公开行为会对被处罚者产生压力，通过心理强制力的效果迫使被处罚者自动履行义务，符合间接强制执行的法律效果。

　　行政处罚决定公开内容标准界定的建议

　　立足于行政处罚决定公开所具有的制裁性与权力性，为了更好地运用行政处罚决定公开这一规制工具，需要对行政处罚决定公开内容标准予以界定。一方面，其标准的建立可以有助于正视处罚决定公开所具有的“权力”性质，实现行政执法规范化，防止对被处罚者的“二次伤害”，缓解行政机关公开匿名化与制裁违法行为之间的冲突，确保行政处罚决定公开权力合法合理行使；另一方面，其标准的建立可以确保行政处罚公开的谦抑性，如果对某类行政处罚被公开的频次没有合理限制，那么可能使社会公众对这类处罚行为公开视而不见，更遑论制裁性。因此，为了更好地规范行政处罚决定公开，可以通过以下双重标准予以界定行政处罚决定公开内容。

　　第一，程序标准，以是否需要集体讨论为标准。立足于行政处罚决定公开所具有的权力属性，如果行政处罚决定是通过集体讨论，为了确保程序上的透明性与公开性，如违法情节恶劣，违法领域涉及公共利益，危害公共安全、社会公共利益等处罚决定，则应以公开为原则。一是案件性质复杂，对于法律适用、事实认定或证据采信等方面存在争议或疑难问题及违法行为涉及多个领域或部门的行政处罚案件，应以公开为原则。二是对当事人权益有重大影响的处罚，如吊销许可证或者执照、没收违法所得、没收非法财物等。三是案件影响力大，涉及公共利益、公共安全或社会稳定，案件引发社会广泛关注或舆论热议，案件可能对行业、区域或特定群体产生重大影响。四是案件涉及重大自由裁量，行政机关在法定范围内行使较大的自由裁量权。

　　第二，时间标准，根据“具有一定社会影响”产生的时间予以判断。一是针对处罚决定前就已经产生一定社会影响，应以公开为原则。即如果在行政处罚决定作出之前，案（事）件就已经引起社会公众的广泛讨论与分析，尤其是针对实名举报类案件，该类行政处罚决定应以公开为原则，不公开为例外。一方面，由于该类违法行为一般都已对公共利益造成损害；另一方面，可能被处罚者身份特殊，其在行政处罚决定公开前就已经产生一定的社会影响。这类行政处罚决定宜以公开为原则。二是设定公开期限，而非一揽子式永久公开。为了更好地平衡处罚决定公开与相对人权益保护之间的关系，可以根据违法行为的性质采取不同期间限制。这样既满足社会公众的知情权，也给予被处罚者恢复信誉的机会。

　　（作者单位：东南大学法学院）