推动人民调解向更高水平迈进的五个维度

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。”进一步提升基层社会治理水平，努力将矛盾纠纷解决在萌芽状态，人民调解扮演着关键性作用。推动人民调解向更高水平迈进，夯实纠纷预防和化解的“第一道防线”，对于打造共建共治共享的社会治理格局具有重大意义。如何推动人民调解向更高水平迈进？笔者认为，可以从坚持党的领导、缩小地区差异、拓宽总体格局、抓牢队伍建设、加强物质保障五个维度进行发力。

　　坚持党的领导下的多元共治

　　坚持党对人民调解工作的全面领导，牢牢把握人民调解工作正确政治方向，确保党中央决策部署得到全面贯彻落实，这也是人民调解工作取得成效的关键。

　　基层社会治理是一项复杂的系统工程，十分考验不同主体的协同性和责任心。从微观上看，人民调解作为化解基层社会矛盾的自治型机制，离不开一定的公共资源供给和组织上的支持与保障。一方面，不同类型的调解组织需要投入资源的强度、类型和范围有所不同；另一方面，化解不同性质的纠纷所涉及职能部门也不同。要将相关部门、社会组织、民间力量等充分调动整合起来，为人民调解工作创造更多有利条件，避免出现单打独斗、各自为政、衔接不畅的现象，地方各级党组织必须发挥好总揽全局、协调各方、统筹推进的作用，做好思想引领和组织领导工作，提高对人民调解重要性的认识，加大多方面的支持力度。同时，要定位好不同主体的角色和职能，确保资源投入的持续性、精准性和有效性，从而下好一整盘棋，形成多方协同发力、高效联动的良性循环。

　　一体推动人民调解同步发展

　　建设更高水平的平安中国，既要遵循党的群众路线，充分激发基层社会、人民群众自主创新和自发探索的动力，也离不开省域层面的一体推动，确保各个市、县、乡镇（街道）、村（居）的调解组织机制建设齐头并进。当前，许多地方大力实施品牌战略，充分结合当地传统文化、历史典故、风俗习惯、社情民意，打造了一批具有本地特色的调解工作法，众多调解能手、优秀调解员、金牌调解员、模范调解员不断涌现。调解网络进一步前移，有力地实现了“抓前端”“治未病”的效果。应当说，品牌化对于塑造和提升调解组织的知名度、权威性乃至调解实效具有十分积极的作用。

　　同时，要注意的是，人民调解工作仍存在地区间冷热不均、发展不平衡的问题。有的地方重视程度不够，组织机制建设乏力，联动单位配合不足，物质保障不到位。有的地方的调解组织由于缺乏人员和专门经费，难以投入实质运作。这导致部分地方的调解工作及其效果不够理想。要在坚持做强做优各地特色调解模式的基础上，充分发挥以点带面的“头雁效应”，继续挖掘在调解工作中涌现出的新品牌、新做法、新典型，加大成熟、可复制经验的推广力度，找准推广点和推广路径。大力提升全社会对人民调解的认知度，逐步引导群众形成“有事先找调解”的思维。此外，要以问题为导向，及时研判新情况，重点解决一批制约人民调解工作有效开展的短板问题，着力推动各地人民调解同步发展。

　　系统拓宽人民调解总体格局

　　总体上看，基层调解组织主要解决的是地界、邻里、婚姻家庭、小额借款、轻微人身伤害等常见纠纷。传统调解方式在处理这类纠纷方面具有一定的优势，尤其对于熟人之间的纠纷，调解员通过道德规范、传统文化、地方习俗、人情事理等非正式规范调解，大部分问题都可以解决。但传统型调解并不能很好地应对一些技术性、行业性较强的纠纷，如知识产权纠纷、建设工程纠纷、保险纠纷、涉互联网纠纷。有的纠纷如医疗纠纷、劳资纠纷、拆迁征地纠纷等，如果缺乏事前分流、降压、化解的有效机制，容易造成矛盾激化，影响社会和谐稳定。目前，许多地区针对一些高发性纠纷设立了门类众多的专业性、行业性调解组织，如医调委、婚调委、房调委、金调委等，在调解专门化方面作出了积极努力。但有些地区由于各类资源条件的整体性制约，有需求也很难设立。即便设立专门化的调解组织，工作能力也有限。

　　解决上述问题，需要在传统型调解模式之外，大力整合调动各类公共资源和社会资源，进一步健全以人民调解为主干的多元调解体系。深化现代型调解，提升调解的专业化、信息化、智能化和法治化水平。加大矛盾纠纷调解在线平台建设，打通数据对接和共享机制，充分发挥大数据、人工智能等新技术手段在案情分析、风险评估、纠纷调解等方面的辅助作用。各地区要有针对性地培育和支持行业性、专业性调解组织建设，加强各类调解组织对矛盾纠纷的主动干预力度和深度。同时，要吸纳更多的律师、专家、技术人员等社会力量参与调解，不断丰富人民调解的组织形态，积极推进个人调解工作室建设，进而形成类型完备、覆盖面广的人民调解体系。

　　抓牢人民调解员队伍建设

　　目前，人民调解员队伍存在老龄化、兼职化、来源渠道较窄等问题。笔者调研发现，专职调解员多为体制内的退休人员，如退休法官、退休医生、退休公务员等，工作基本属于“一包到底”，任务繁重。乡镇（街道）、村（居）的调解员大多由基层干部兼任，群众主动申请担任的较少。身兼多职的干部往往分身乏术，很难有充足的时间和精力投入调解工作。许多地方注重吸收“五老”人员参与调解工作，他们确实具备阅历和社会经验上的优势，但在处理新型的、复杂的、技术含量较高的案件时，难免会力不从心。同时，这些地方调解员队伍的“老龄化”现象也带来了一定的知识结构相对老化、调解话语体系和技术手段陈旧等问题。

　　调解工作不是“和稀泥”，要灵活应对各种复杂的社会矛盾，调解员必须掌握法学、社会学、心理学、谈判学等方面的知识。一方面，要大力提升调解员的专职化、职业化水平，打造一支人员齐备、年龄结构均衡、专业导向突出的调解员队伍。要加强与专业性社会组织的合作，并发展群众性调解志愿者队伍，从中吸纳部分有意愿的人员加入调解员队伍，并采取聘用方式，吸收中青年人士作为专职调解员后备人才。同时，应加大保障力度，确保既能吸引人，又能留住人。另一方面，要将岗前培训与定期岗位培训相结合，将业务培训常态化。可在省、市两级建立调解员培训基地，承担不同层次的培训任务。要组织制定科学的课程体系和系统化的培养方案，并尝试通过“导师制”“师徒制”“模拟演练”等多样化的培训形式，充分发挥专家型调解员的示范作用。高等院校也应在专业建设方面回应新时代人民调解提出的新要求，适当改变以律师、法官、检察官为主要培养目标的育人模式。有条件的高校可以在本科或法律硕士层次设立调解方向的特色专业或成立调解人才试点班，探索调解员在职教育和学历提升机制。相关专业应以实务需求为导向，与优秀调解组织开展合作办学，推动调解专家进课堂，合理安排理论、实习、实训课程，从而为调解这一新兴法律服务市场培养对口人才。

　　加强调解工作的物质保障

　　人民调解委员会的工作经费由县级以上地方人民政府给予财政保障，但同级财政给予的经费往往偏少。实践中，有的调解组织案件量大幅上升，经费却逐年下降。对于专职调解员，实践中大多根据难易程度实行“以案定补”，但补贴水平大多偏低，担任兼职调解员的基层干部则很少有工作补贴。同时，补贴标准也不统一，有的地方给予调解员基础补贴，有的地方则没有。此外，同类案件还存在补贴数额地区间高低不同的现象。一般情况下，补贴发放以调解是否成功或有无形成卷宗为条件，这就导致调解员即便付出了巨大努力，但只要调解不成功就无法领取补贴，或只有象征性补贴。而很多简单纠纷，口头调解就能解决，没有必要制作调解协议或复杂的卷宗。但实践中恰恰由于没有形成书面材料，调解员就无法领取补贴。这不仅影响调解员的工作积极性，还可能给调解工作的有效开展造成阻碍。

　　物质保障对于人民调解事业的可持续发展至关重要。其一，要高度尊重人民调解员的奉献精神，不能让“热心”变“寒心”。要确立“劳有所补”“劳必有补”理念，在物质保障方面遵循“充分”“全面”“足额”原则。各级政府要协同有关部门积极推进人民调解委员会标准化建设，共同为调解组织解决办公场所、设施设备等方面的需要，逐步实现从无到有、从有到好的转变。其二，要加大财政支持力度，充分利用上级转移支付资金，适度推动部分信访资金前移，并结合政府购买公共服务、社会捐助等形式，强化人民调解在前端化解矛盾纠纷的效能。同时，要建立指导经费、补助经费、补贴经费等落实的督促督导机制，严格执行经费动态调整机制，确保人民调解综合保障水平稳中有升。其三，要建立一套科学合理的办案补贴机制。可以由省委政法委牵头，联合省级司法行政部门和财政部门出台统一的调解员办案补贴办法，根据不同类型纠纷的平均工作量测算，明确规定补贴项目及各项补贴最低标准。其四，可以将办案补贴标准与调解员等级挂钩，同时在荣誉激励基础上增加物质激励，获得市级、省级、国家级集体或个人荣誉称号的，同级政府要给予对应奖励，以此提高人民调解员的工作积极性、职业吸引力和尊荣感。

　　本文为安徽省法学会一般项目“诉源治理背景下人民调解的安徽经验研究”（项目编号：2024YBKT-1）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：安徽师范大学法治中国建设研究院）