区域协同法规的内涵与效力

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“探索区域协同立法”。根据2023年修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）和2022年修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，开展协同立法。这提出了“区域协同制定地方性法规”的命题，本文就此尝试提出一种新法规形态，即“区域协同法规”。

　　何为“区域协同法规”

　　“区域协同制定地方性法规”，既是一种立法工作机制，也可以是这一工作机制的规范产物。目前，实践中，主要是在工作机制层面理解这一概念，尚未从另一个层面来认识。这主要是因为区域协同制定地方性法规还处于探索之中，尚无单独类型化的必要。但着眼于立法制度和地方制度的完善发展，提出“区域协同法规”这一命题并非没有理论和实践意义。本文所谓的区域协同法规，是指省市两级人大及其常委会通过区域协同立法活动而制定的地方性法规。它的基本内涵可以概括为合作起草、分别通过、本地有效、协助实施。

　　区域协同法规是一种新的法规形态吗？就法规名称而言，《立法法》规定了行政法规、地方性法规、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规和军事法规、监察法规，以及自治条例和单行条例。目前，区域协同法规并非一种法定的或独立的法规形态，但未必未来不能。区域协同法规作为一种新的法规形态，可以从规范和现实方面获得依据。

　　从规范层面看，区域协同法规具有法律规范基础。2022年《地方组织法》修改时规定的还只是地方“可以开展协同立法”，2023年《立法法》修改则进一步提出“可以协同制定地方性法规”，明确了协同立法的规范形态，即“地方性法规”。地方人大及其常委会协同制定的地方性法规，与既有的一般地方性法规必然存在差异，否则无需专门作出规定。在此意义上，经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规都属于具有特殊性的地方性法规。基于规范对象的特殊性，区域协同法规具有单独提出的必要性。实际上，在现行《立法法》中，“区域协同法规”虽未作为一个专有名词出现，但可谓呼之欲出。

　　从现实层面看，随着改革发展的深入，实践中需要区域协同法规提供依据和保障。对于跨界公共事务，仅靠切块式的单一地方立法是无法完成治理任务的。在诸如大气污染联防联控、流域管理和保护、城市间交通基础设施建设运行和管理、地方间的协作支援等跨界公共事务的治理方面，制定区域协同法规具有积极意义。比如某两个地级市为了实现一体化发展，城市轨道交通线路延伸至对方行政区域。甲市因为人口规模较大，其轨道交通条例规定自行车不能带上地铁，但乙市的条例规定自行车可以带上地铁。这就需要以协同法规的形式明确具体的管理规则，否则，轨道交通线路物理连通的意义将大打折扣，仍会影响城市间的一体化发展。

　　当然，跨界公共事务并非都要制定区域协同法规，在满足治理需要的情况下，在一般地方性法规中写入区域协同条款也是可行途径。

　　值得重视的是，区域协同法规的首要问题在于是否合宪。比如，地方人大之间超出宪法规定自行共同审议通过某部法规，即如果地方人大之间联合、共同审议、通过同一法规草案，则是不当的。但如果由本地方人大自主作出决定，仅是对其他地方所定规则的认可或转化适用，那么在满足“事先沟通、自行审议、可以拒绝、有权异议”等标准的情况下，区域协同法规与宪法并不抵触。

　　区域协同法规的定位

　　如何定位区域协同法规这一新的法规形态？首先，要明确的是区域协同法规属于地方性法规，而不是一种性质上有别于地方性法规的其他法规形态。从《立法法》的现有规定来看，性质上有别于地方性法规的其他法规包括行政法规和军事法规、监察法规。

　　区域协同法规是一种特殊的地方性法规，其特殊性至少体现在以下几个方面。

　　第一，区域协同法规是区域协调发展的产物。服务于区域协调发展和协同治理，是区域协同法规的本质特征，也是其存在的内在规定性。

　　第二，区域协同法规具有跨地方的实际效力。区域协同法规实际上蕴含了多个地方的意志，是各个参与地方通过一定程序相互协商后共同认可的产物。因此，尽管其仅在通过该法规的地方有效，但基于多个地方的共同认可，其空间效力实际上是跨地方的。

　　第三，并非所有地方都可以制定区域协同法规。地方制定区域协同法规，需要满足一些要求：其一，根据区域协调发展的需要。其二，应当具有政策依据，由上位法或其他上位的规范性文件、规划方案等提供协同治理的依据。其三，地方应当使用同性质的立法权。例如，甲地具有一般地方立法权和经济特区立法权，而乙地具有一般地方立法权和民族自治地方立法权，则两地应当在一般地方立法权的范围内开展协同立法。如果两地采用不同性质的立法权，可能会带来立法权限的紊乱和不对等。但有一种可能的例外情形，即自治县仅具有自治立法权，为了更好地以法治促发展，可以有限允许其与其他地方使用不同性质的立法权制定区域协同法规。

　　第四，并非层级对等、地理相连才可以制定区域协同法规。协同立法未必层级对等。省级地方与不具有管辖关系的地级市之间开展协同立法，在规范层面并不具有明确的法律障碍。协同立法未必地理相连。地理空间上的相连是事务跨界的一种外在表现，实践中还有许多地理并不相连的跨界事务，如东西部协作、对口支援等，有关地方同样可以就相关事务制定区域协同法规。

　　区域协同法规的效力

　　对于区域协同法规的效力，可以从不同角度进行讨论。这里仅就几个相对明显的问题试作分析。

　　第一，地域效力。区域协同法规在所涉及的区域有效，但只有经本地方人大或其常委会审议通过，才可以在本地方生效。在这个意义上，区域协同法规就是一种地方性法规。

　　第二，级别效力。在当前立法框架内，区域协同法规应当与本地方的一般地方性法规具有同等效力，而不必然具有超越本地方其他地方性法规的效力，否则会带来效力等级体系的混乱。因此，区域协同法规与一般地方性法规适用新法优于旧法、特别法优于一般法的规则。同时，采用一般地方立法权制定的区域协同法规，基于未使用变通规定权，因此，效力上不具有优先于经济特区法规、自治条例和单行条例的地位。

　　基于区域协同法规的特殊功能，未来在《立法法》等基本法律中，或可考虑赋予区域协同法规依法对法律、行政法规、地方性法规等上位法作变通规定的资格。如果赋予其变通规定权，那么此种变通规定应当是为了区域协调发展的重大需要，并按照法定的权限和程序实施，其效果是在相关区域内优先适用变通规定。此时，还要考虑具有变通规定权的区域协同法规与经济特区法规、自治条例和单行条例等已具有变通规定权的法规之间的效力关系。

　　第三，监督效力。设区的市、自治州制定的区域协同法规，按照现行《立法法》的规定，要经过上一级人大常委会批准后生效。那么，省级地方制定的区域协同法规是否需要经过上一级人大常委会批准后生效？如果将区域协同法规定位为同一般地方性法规具有等同效力的话，则无需经过批准程序。但出于确保法制统一的稳妥考虑，省级地方在审议通过区域协同法规之前，可以按照一定的工作程序向上一级人大常委会工作机构通报，亦可接受其业务指导。

　　区域协同法规如何备案审查？按照现行《立法法》，区域协同法规应当向全国人大常委会和国务院备案。在地方层面，由于区域协同法规体现了不同地方就跨界公共事务治理达成的共同意志，将其报送区域内其他地方人大常委会备案具有必要性，即实行地方间的平行交叉备案。但是，备案不等于审查。地方间的平行交叉备案不会产生审查处理的结果，地方不能自行纠正对方的区域协同法规。不过，地方具有审查的请求权。如果地方认为对方制定的区域协同法规抵触上位法或者不当损害了本地方利益，那么可以向对方提出修改或者撤销建议。如果是省内不同的设区的市、自治州之间制定的区域协同法规，由于它由省级人大常委会批准后生效，设区的市、自治州可以向所在省级人大常委会提出审查要求。对于有省级地方参与的区域协同法规，则可以由省级人大常委会按照现行《立法法》的规定，向全国人大常委会书面提出审查要求。

　　（作者为中央财经大学法学院教授）