数据资产全过程管理的金融法治要求、特点及路径

　　2022年12月印发的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，“实现数据流通全过程动态管理，在合规流通使用中激活数据价值”。2024年12月，财政部印发《数据资产全过程管理试点方案》（以下简称《试点方案》），进一步明确组织开展数据资产全过程管理试点，充分激发数据资产潜能，防范数据资产价值应用风险，推动数字经济高质量发展。

　　金融是现代经济的核心。将拥有庞大数据资产的试点机构的金融活动和资产供给行为纳入数据资产进行全过程管理，可以为数字经济发展注入源头活水。但金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。如何确保金融数据资产安全？有必要从法治角度探讨金融数据资产全过程管理，确保数据资产在法治轨道上推进金融创新与服务，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

　　数据资产全过程管理的金融法治要求

　　近年来，我国已出台国家安全法、网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等一系列法律法规，赋能数据资产和个人信息安全，有效保障数据资产有序开发和利用。数据资产具有极强的金融属性，试点单位以数据资产为标的开展金融活动，或为金融机构开发和利用，将进一步释放数据资产价值。但是，我国目前尚未形成对数据资产利用与开发的系统立法。为了有效防控以数据资产为标的引发的金融风险，克服数据资产管理在金融层面可能遇到的制度障碍，建议试点单位在开展数据资产全过程管理时，进一步强化金融活动法治要求。

　　发挥数据要素作用并引领金融高质量发展。《试点方案》提出，“围绕数据资产台账编制、登记、授权运营、收益分配、交易流通等重点环节，开展数据资产全过程管理试点”。金融机构在业务开展过程中不但可以积累内部数据资产，还可以通过合作方式采集外部数据资产。例如，商业银行可通过卫生健康数据资产的有偿采集来判断一家创新性初创医疗企业的运营价值。这可以为银行自身资产负债表的优化奠定坚实基础。这些数据的采集和积累是否顺畅往往与数据资产登记、授权运营、交易流通等相关制度有关。但是，当前数据资产权益归属的认定及价格形成机制尚不成熟，金融机构内部数据治理能力不足等问题也较为突出，这凸显了完善数据资产全过程管理金融法治的紧迫性。因此，数据资产全过程管理的金融法治应精细回应以数据资产为标的涌现的复杂法律关系，为数字金融高质量发展铺设公平公正的法治轨道。

　　促进数据资产管理与金融监管同频共振。《试点方案》提出，“规范数据资产管理流程，形成数据资产管理全过程工作指引”。事实上，早在《试点方案》印发前，数据资产证券化、数据担保、数据信托、数据保险等新兴金融活动已不断涌现。这些金融活动在优化数据要素市场化配置的同时，也孕育着较大金融风险。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管”。数据资产全过程管理内在要求之一就是实现金融风险的全过程管理。金融法治在鼓励、支持和引导数据资产金融创新的同时，应坚持数据资产管理和金融监管齐头并进。数据资产以不同金融方式流转，涉及不同的金融监管部门。因此，金融法治应具备有效的协同管理机制，通过合理分配数字金融监管权力，促进数据资产高效流转。

　　划定数据资产在金融层面利用开发的边界。《试点方案》提出“严格防控风险”，并强调数据资产应合规入表及明确融资禁区。例如，加强行政事业单位数据资产管理，禁止以行政事业单位数据资产为标的担保的方式新增政府隐性债务；严防行政事业单位虚增数据资产价值，不得借授权使用数据资产名义变相虚增财政收入；数据资产的有偿使用不得以向社会工作转嫁不合理成本为代价等。数据资产的金融流转必须坚持社会本位，维护社会公共利益，降低数据资产的泡沫化风险。数据资产全过程管理的金融法治定位不仅要以立法促进金融业发展，更要以立法稳定金融安全。金融法治应为数据资产的金融利用和开发划定法律底线，彰显金融法治在保障数据资产稳定安全发展的作用。

　　数据资产全过程管理的金融法治特点

　　数据资产全过程管理的金融法治具备公私法交融特点。公私法划分的重要意义在于私法领域的法律尽可能彰显当事人意思自治，避免公权力不当干预，而公法领域的法律尽可能贯彻权力意志，保障国家治理公益目标的实现。数据资产全过程管理的金融法治首先聚焦数据资产金融交易主体之间的权利义务关系，维护基本的数据资产金融市场秩序。例如，部分公益事业单位以非公共数据资产为标的自主融资，不涉及国家安全、公共利益和商业机密，由金融私法机制维护数据资产交易效率并无不当。在公法层面，金融法治以实质正义与社会本位理念为逻辑起点，矫正失衡的数据资产金融法律关系。它通过配备机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管及持续监管等强化金融法治，守护不发生系统性金融风险这个底线。

　　数据资产全过程管理的金融法治具备软法硬法兼备的实施特点。传统硬法治理偏重规制数据资产金融化的正负外部性，易忽视和抑制其内生自发性和创造力。软法治理于法律中嵌入包容性规范，或以行业自治规则、倡议、声明、备忘录甚至是技术标准等低成本、多样化的立法形式，补充硬法治理在数据资产金融利用开发上的固有缺陷。例如，在企事业单位建立首席数据官制度，可使其聚焦金融治理和数据治理。但这落实到法律条文中多属于倡议规范，须考虑企事业单位的组织机构、人员编制、资金保障等各种必要条件，并准予其暂缓成建制或先由现任相关负责人兼任的弹性空间。因此，数据资产全过程管理需要适配软硬兼施、刚柔并济的金融法治规范和功能结构，在资产确权、授权运营、产品开发、场景应用、收益分配、交易流通、风险防控等方面，引导数据资产金融化自觉向善。

　　数据资产全过程管理的金融法治具备实体与程序并重的特点。数据资产的识别、登记、估值、风控、处分均面临不同程度的金融风险挑战。实体法通过构建数据资产金融交易法律关系，以及监管主体对数据资产金融活动的调整与规制关系，实现数据资产的实体权益调整。例如，数据资源持有权、加工使用权和产品经营权等数据产权的法律界定和价值评估是数据资产合规管理的前提，也是数据资产金融利用开发的实现基础。程序法则强调针对金融风险防范化解处置的行政程序、司法程序及二者程序衔接的规范性，以确保各方的利益在程序运行中的平衡。司法程序规范明确诉讼、非讼等程序的适用条件和裁判逻辑，保障审判效率和确定性。行政程序规范划定有形之手在金融市场的触碰边界，保障数据资产的合规流通和安全使用，使其免受不当侵扰。

　　数据资产全过程管理的金融法治实践

　　加大数据资产全过程管理的金融立法供给。《决定》明确提出“制定金融法”。可以该基本法定位派生出可适配数据资产全过程管理的金融法律法规，为数据资产金融化利用开发提供多层次法治保障，以填补现有金融法律体系空白。推动建立数据资产金融管理标准体系和运行机制，可先行采用鼓励性而非强制性标准，逐步提炼行业标准及共识并将其转化为法律。规范数据资产交易流程，明确数据资产交易主体的权利义务关系，聚焦数据资产交易市场结算、清算等环节金融风险，禁止虚增资产价值和转嫁不合理成本的行为，保障市场交易公平透明。加强防范化解处置金融风险手段，构建数据资产流转风险监测机制，做好数据资产金融监管的行政措施和司法程序衔接。

　　丰富数据资产全过程管理的创新监管工具。现代金融体系的内涵之一是多元化专业性的金融产品和服务体系。以包容审慎、富有弹性的创新监管工具，开展数据资产金融利用开发创新管理，以满足金融产品与服务体系的升级需求。建立数据资产金融开发利用场景负面清单制度，明确红线、底线，并以数据分类分级和信息保护为线索，对清单内未明确禁止的场景，允许企事业单位利用数据资产金融创新。以金融“五篇大文章”为引领，全过程、精细化探索不同领域数据资产金融开发利用的沙盒监管，获取被监管主体的正向激励反馈，为正式规制制度丰富创新经验。

　　压实数据资产全过程管理金融风险控制主体的责任。要强化数据资产使用者、经营者及被授权运营主体等数据资产权利主体的防范化解金融风险问责，立足“谁投入、谁贡献、谁受益”收益分配的基础原则，适配权责统一、激励相容的风险处置问责机制。同时，规制数据资产金融垄断行为，做好数据资产相关税制，以实现公共数据资产倾斜性金融收益分配，对大型数据企事业单位课以社会责任，防控引发金融风险。

　　健全数据资产全过程管理的金融基础设施。提供场内公开交易的金融基础设施是数据资产有效流通、价值实现和信息公开的体制性机制性保障。通过构建统一的场内金融规则，打造规范透明的数据资产金融交易环境，并起到对挂牌前的台账编制、登记报告、价值评估等数据资产管理行为进行真实性验证的作用。此外，可信数据空间具有广泛应用前景，要推动数据资产间交互并实现更高附加值的转换。构建金融行业可信数据空间的规则体系，系统规范可信流通技术和交易制度，明确可信数据空间运营方的安全保障义务和避风港规则。

　　（作者单位：上海政法学院上海司法研究所）