完善备案审查制度 强化国家治理效能

　　党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量”。备案审查作为宪法赋予的重要监督职能，深嵌于全过程人民民主的实践过程中，从国家治理角度充分发掘备案审查制度的功能，对于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。立足新起点，适应新形势，加强备案审查工作，还需要坚持全面推进、重点突破、整体协同，从多个方面着力。

　　聚力制度建设，提升国家整体治理效能

　　《决定》强调，“法治是中国式现代化的重要保障”。备案审查通过“所依之法”的统一性和权威性，能够确保依法治理与系统治理、综合治理、源头治理有效配合，建立普遍化、标准化、规范化的现代治理方式。因此，聚力加强备案审查制度建设，应以维护法制统一为切入点，以宪法为核心，加强中央集中统一领导，通过明确备案审查范围、加强部门间衔接联动、完善相关机制建设，形成沟通协商、刚柔并济的审查工作方式，进而有效提升国家治理整体效能。

　　推进审查范围全覆盖。党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。要实现备案审查的全方位覆盖，亟须区分立法性质的规范性文件和非立法性的规范性文件。前者具有普遍约束力，后者仅具有内部效力或个案效力。2018年印发的《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》提出，“凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。”即所有具有普遍效力的红头文件均被纳入备案审查之中。这巩固了以法制统一为基础的国家整合，强化了“国家基础权力”。对立法性质规范性文件的备案审查，有利于实现对于国家权力的深度整合，达成以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖的治理效果。同时，要注意通过技术层面区分，把非立法性质的规范性文件排除在备案审查之外，在客观上减轻备案审查工作压力和负荷。

　　加强部门间衔接联动。针对当前治理层级多及部门分工细等问题，应进一步完善备案审查衔接联动机制。党的十八大以来，党中央高度重视备案审查工作，对建立健全备案审查衔接联动机制提出明确要求。实现“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，需要各备案审查机关之间建立加强工作衔接、相互沟通协作、协调配合的工作机制。该机制可以把不同分支、不同层级的权力，用统一规则有效整合起来，形成有效分工和高度协作的治理体系。2023年，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，对进一步完善备案审查衔接联动机制作了规定，要求加强与其他备案审查机关的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合。实践中，我们还应积极探索创新衔接联动工作机制和方式方法，如通过各部门互相走访调研等方式，共同推动制度建设。

　　完善工作机制建设。备案是审查的基础和前提。备案审查制度建设工作应以推动建立全国统一的备案审查信息平台为切入点，摸清全国法律法规、司法解释的底数，完善相应备案审查工作机制，扩大审查范围，丰富审查形式，增强审查力度，提高人民群众的参与度，为全国人大常委会有序、高效开展审查工作奠定基础。自2017年以来，全国人大常委会每年听取和审议法制工作委员会关于备案审查工作情况报告。2024年备案审查工作情况报告显示，2024年共收到报送备案的法规、司法解释等规范性文件1999件，共收到公民、组织提出的审查建议5682件。工作情况报告制度促使制定机关提高规范性文件制定水平，有力推动了备案审查工作在全国各地全面深入开展。为进一步推动健全和完善备案审查制度体系，提高备案审查工作质量，全国人大常委会应积极吸纳各方面意见建议，认真总结经验，推动条件成熟时制定备案审查专门法律，提升备案审查法治化水平，切实维护国家法治统一，增强备案审查工作整体成效。

　　聚焦社会关切，化解群众急难愁盼问题

　　备案审查制度对维护群众切身利益具有重大作用。因此，备案审查应坚持以人民为中心，聚焦社会关切，积极回应民意所呼，有针对性化解人民群众急难愁盼问题。

　　畅通民意表达渠道。2018年，全国统一的备案审查信息平台建成，通过依法有序的电子报备系统，规范报备方式，统一报备要求，实现了电子报备全覆盖。2021年，国家法律法规数据库开通上线，极大提升了公民提出备案审查建议的便捷性，提高了备案审查工作机构的回应效率。在具体审查工作中，审查方式不限于书面审查，也包括以沟通询问、情况调研、信息采集等手段积极与审查建议人进行直接交流。2023年12月公布的《关于完善和加强备案审查制度的决定》进一步明确，要畅通人民群众诉求表达渠道，完善审查建议在线提交方式。做好对审查建议的接收、登记、审查、处理和反馈工作，加强与审查建议人沟通，增强审查研究的针对性、时效性，并在审查完成后及时向审查建议人反馈。备案审查应通过搭建政府和公民之间、不同社会利益群体之间的理性对话的平台，了解来自基层和各方面的真实声音，从而将人民群众的利益诉求及时有效地转化为权利主张，提升政府回应群众利益诉求的能力，用法治思维和法治方式得出裁决结论，构建共建共治共享的治理新格局。

　　贯彻全过程人民民主理念。备案审查是从最底层到最高层的民意直通车，也是全过程人民民主的生动体现。从备案审查的制度要求和实践情况来看，备案审查的启动可以由公民提出审查建议，备案审查的过程需要广泛听取人民群众意见，备案审查的结果应充分向社会公开。动员公民和各类组织提出审查建议，既有助于解决由层级链条过长导致的信息不充分和不对称问题，也实质性地赋予了公民向最高国家权力机关直接反映制度性问题的能力。因此，备案审查工作应贯彻全过程人民民主理念，探索将中央和地方各级国家机关制定的各类规范性文件纳入备案审查范围，实现所有规范性文件向社会公开并依法接受监督。同时，应依法有序地组织、吸纳和动员公民积极行使民主监督权，保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权，确保政府依法行政，政府权力得到有效监督和规范，从而保障人民群众合法权益，更好保证人民当家作主。

　　公平有效分配社会资源。立法是分配社会资源、权力和利益的制度性安排。备案审查作为后立法阶段的监督机制，可以通过统一法制和规则体系，依法排除不当的市场干预，保障商品和服务市场的统一。目前，备案审查制度在保障人民群众切身利益、协调社会利益分配等方面已取得初步成效。一方面，通过备案审查，纠正影响群众切身利益的不适当条款、不合理规定，增强了人民群众法治获得感；另一方面，积极处理公民提出的审查建议，回应民生关切，解决群众急难愁盼问题。实践中，通过备案审查调节社会资源公平有效配置时应注意两点：一是清晰划定政府权力边界，不能违背市场在资源配置中起决定性作用的改革要求；二是鼓励地方进行创制性立法，及时供给市场经济发展亟须的制度性保障，有效规范市场主体的生产和经营行为。

　　凝聚监督力量，书写全面依法治国新篇章

　　备案审查承担着保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法法律实施，维护国家法制统一，保护公民、法人合法权利的重要使命。因此，发挥备案审查的制度优势，凝聚备案审查监督力量，提升备案审查的治理效能，可以从推动形成不同治理系统的审查合力、稳妥推进合宪性审查等方面持续发力，进一步提升国家法治化水平，保持社会和谐稳定，书写全面依法治国新篇章。

　　推动形成审查合力。积极完善移送审查机制并探索联合审查机制。一方面，完善移送审查机制。全国人大常委会负有监督宪法法律实施的总体责任，发现规范性文件存在明显违法或者不适当问题的，在向有关备案审查机构移送审查建议时，应提出审查意见和研究处理建议，督促推动有关机关及时纠正解决问题。其他机关在备案审查工作中发现法规、司法解释存在合宪性、合法性问题，移送全国人大常委会审查处理或者提出有关工作建议的，全国人大常委会应当进行审查。另一方面，探索联合审查机制。联合审查是近两年在审查工作实践中逐步探索出来的一种新的审查方式。全国人大常委会发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。采取联合审查的方式有利于发挥备案审查工作合力，以增强备案审查工作质量。

　　稳步推进合宪性审查。备案审查是合宪性审查制度的重要内容。开展合宪性审查工作，包括前端和后端两个环节。前端的合宪性审查是事前、事中审查，是指拟制定出台的法律草案、法规规章等规范性文件，或者有关方面拟出台的重要政策、重大举措，在出台前的论证、起草和审议阶段，全国人大常委会应对其中的合宪性、涉宪性问题进行认真研究论证并提出意见。前端的合宪性审查侧重于事前的咨询、研究、征求意见及提出合宪性审查的请求。后端的合宪性审查主要依靠备案审查制度来实现。已经制定出台的法规、规章、司法解释等规范性文件，都应依法依规向审查机关报送备案，由审查机关按照备案审查工作程序对其合宪性、涉宪性问题进行审查，对不符合宪法规定、原则、精神的内容依法予以纠正处理。全国人大常委会应在备案审查工作中积极稳妥地推进合宪性审查，认真研究处理公民、组织提出的合宪性审查建议，坚决督促纠正存在合宪性问题的规范性文件，弘扬宪法精神，维护宪法权威。

　　调动地方改革创新积极性。备案审查既要保证中央令行禁止，贯彻落实中央决策，也要支持地方立法工作，给予地方足够的治理手段，鼓励地方立法创新。在过去的四十多年法治实践中，为实现改革目的，我国曾授予特定地方立法变通权，形成了具有中国特色的改革型地方立法变通机制。较之于对有变通权限的地方立法，宪法和法律也赋予其他地方性法规一定的创制空间，但备案审查对于其他地方性法规的审查标准较为严格。为充分发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用，应鼓励地方性法规在不抵触上位法的前提下，在合理范围内先行探索，结合自身需要进行立法创新，逐步形成行之有效的经验，使其具备治理地方性事务的能力，既解决实践亟须，又为下一步修改完善国家法律提供实践依据。

　　全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也是一场深刻的社会变革。备案审查工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实党的二十届三中全会对完善中国特色社会主义法治体系和国家治理能力现代化作出的部署，推动党中央决策部署和有关精神贯彻落实，不断提升备案审查制度建设和工作水平，更好发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化行稳致远。

　　（作者单位：中国法学学术交流中心）