加强法律咨询公司监管 建立全国统一大市场法律服务体系

　　当前，我国法律咨询市场主体主要由司法行政机关监管的律师事务所、基层法律服务所和由市场监督管理机关监管的社会法律服务机构两类构成。法律咨询产业链涵盖社会多个关键领域。上游产业链主要为法律服务机构的硬件和技术支持商；中游为法律服务的提供商，下游涵盖个人、企业和政府用户等。本文以中部某省某地对当地法律咨询公司等市场法律服务机构调查数据为样本，试探讨加强法律咨询公司的发展及监管面临的问题。

　　法律咨询行业发展现状及面临的问题

　　1986年，司法部将我国法律服务机构划分为负责律师业务的律师工作机构和只能解答有关法律问题咨询的“有条件的法学研究和法律教学单位设立的法律咨询机构”两类。1989年7月，司法部与国家原工商总局联合发文规定，成立法律咨询服务机构，须先经司法行政机关批准，后向工商行政管理机关申请登记注册。2004年5月，国务院在第三批取消和调整行政审批项目中取消了“社会法律咨询服务机构设立审核”。此后，法律咨询市场主体主要由司法行政机关监管的律师事务所、基层法律服务所和由市场监督管理机关监管的社会法律服务机构两类构成。

　　近年来，法律服务市场蓬勃发展，与法律咨询业务联系紧密的公证、会计师和人工智能等行业逐渐涉足法律咨询等非诉讼法律服务业务。2004年，我国取消“社会法律咨询服务机构设立审核”后，司法部拟与原国家工商总局另行规定后续监管措施，但“后续监管措施”一直未出台。在这背景下，当前法律咨询市场乱象丛生，影响正常发展。以中部某省某地级市司法行政机关会同市场监管机关对当地法律咨询公司等市场法律服务机构调查情况为例，当地注册登记的市场主体中，经营范围的项目中包含“法律”的有859家。其中，有限责任公司725家，个体工商户134家。这些市场中，有的业务范围明确与律师事务所区分，有的明确排除诉讼业务，有的包含诉讼业务，有的有条件包含诉讼业务，如表述为“民事诉讼、行政诉讼代理；非诉讼代理以及其他法律服务（国家有专项规定的从其规定）”等。同时，当地注册登记的市场主体中，名称冠以“法律”的市场主体共计105家。其中，公司93家，个体工商户12家，其名称绝大多数为“法律咨询”有限公司或服务部、服务所、服务中心、工作室等，个别为“法律服务”有限公司、所，“法律事务”服务中心、“法律顾问”有限公司。2023年，该市司法行政机关收到对法律咨询公司投诉咨询13件，市场监管机关收到对同类投诉咨询2件，内容主要为法律咨询公司诱导投诉人误认为其为律师或律师事务所、收费后不提供约定服务或服务质量差等。因缺乏处理依据，一般以向投诉人解释答复或协调双方当事人自行协商方式解决。

　　总体来看，当前，涉及法律咨询公司的纠纷处理面临三大难题：一是处置依据不足。现行律师法对法律咨询公司与律师或律师事务所合作、冒名招揽业务等不当营销行为没有禁止性规定，只要不涉及假冒律师或律师事务所，司法行政机关难以管理；市场监管机关则认为应由司法行政机关监管，一般不受理。二是调查取证难和处罚难。由于司法行政机关不是法律咨询公司的登记主管部门，司法行政机关对法律咨询公司涉嫌冒用律师或律师事务所进行营销的行为，没有有效的措施开展调查取证。按照现行律师法的规定，司法行政机关对冒用律师或律师事务所名义招揽业务的，可以责令停止非法执业，没收违法所得，处违法所得1倍以上5倍以下的罚款。但对于违法行为和非法所得数额的认定难，违法行为人违法成本低。三是多头管理引发市场失序。律师和律师事务所在执业准入、机构设立、收案收费、内部管理等方面有诸多规范限制，受律协和司法行政机关“两结合”模式管理，但法律咨询公司提供的法律咨询服务，属普通经营行为，实行较宽松的市场管理，这使得多头管理，引发市场秩序混乱。因此，亟须通过加强立法、统筹监管，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场法律服务体系，为构建高水平社会主义市场经济体制和中国特色社会主义法治体系提供坚强支撑。

　　建立全国统一大市场环境下的法律服务市场

　　建立全国统一大市场法律服务体系是建设统一大市场的必然要求。党的十八届三中全会提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。党的十九届五中全会提出，健全市场体系基础制度，坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。2022年4月，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，从六个方面明确建设全国统一大市场的重点任务，要求“推进商品和服务市场高水平统一，以人民群众关心、市场主体关切的领域为重点，着力完善质量和标准体系”“推进市场监管公平统一，以增强监管的稳定性和可预期性为保障，着力提升监管效能”。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“构建全国统一大市场。推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一、市场设施高标准联通。”“完善推进法治社会建设机制。”因此，健全覆盖城乡的公共法律服务体系，也必须重视建立统一法律服务市场体系，规范全国统一大市场法律服务。

　　规范全国统一大市场法律服务的建议。其一，完善立法。首先，加强立法、统筹监管。制定“法律服务法”，明确由司法行政机关监管律师、法律工作者，由市场监督管理机关监管的市场法律服务机构及公证、会计师等，包括人工智能在法律服务市场的定位、地位、作用，明确各市场主体的经营范围和社会责任，合理界定律协、商会协会和司法行政、市场监管、证券、网络和科技等监管机关的管理职责和分工。其次，堵塞管理漏洞。修订现行律师法中对假冒律师或律师事务所营销违法行为规定不足的内容，加大打击力度。其二，加强法律咨询公司设立登记管理。一方面，对法律咨询公司的设立条件等进行专门规范。另一方面，建立“律师事务所”“律师”“法律”等法律服务类名称和经营范围管理的专项制度。其三，加强法律咨询公司日常监管。首先，参照律师行业“两结合”管理体制，建立法律咨询公司的行业协会自律管理与市场监管机关行政管理相结合的日常监管体制。其次，对法律咨询公司的收案收费、服务标准及应当承担的社会责任等进行专门规范。最后，建立律师事务所、法律服务所与法律咨询公司合作审批或备案制度。

　　近年来，我国法律服务市场呈现稳步增长态势，截至2024年9月，全国律师总人数达75万人。而该数据在2022年底为65万多人，2023年为70.7万人。因此，法律服务市场作为全国统一大市场的一部分，应加快建立全国统一的市场准入、管理等制度规则，统筹建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场法律服务体系，全面推动我国法律服务市场由大到强转变，为建设高标准法律服务市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制和中国特色社会主义法治体系提供坚强支撑。

　　（作者单位分别为三峡大学、湖北诚昌律师事务所、宜昌市司法局）