“五四宪法”的起草背景

　　根据1949年制定的《中国人民政治协商会议组织法》第六条关于“中国人民政协全体会议每三年开会一次”的规定，到了1952年就应该召开人民政协第二次全体会议了。但这三年间，中国已经取得超乎预计的成就，起了显著的变化。在这样的情况下，是否仍继续由政协代替全国人民代表大会行使职权呢？中共中央认为，时机已经成熟，应当适时地实行全国普选（人大代表），并在此基础上召开全国人民代表大会，制定宪法，使中国进入全面建设社会主义的新时期。

　　1952年12月24日，中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会召开扩大会议，会议由李济深主持。周恩来代表中共中央向会议提议：由政协全国委员会向中央人民政府建议，于1953年召开全国人民代表大会，制定宪法。周恩来说，新中国建立初期根据共同纲领的规定，以中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会的职权，以地方各界人民代表会议代行地方各级人民代表大会职权。这在当时是必要的。但这种过渡时期已经过去，我国的经济恢复时期已经结束，即将进入大规模的有计划经济建设的新时期。为适应新时期的到来，完成国家经济建设的任务，就必须根据共同纲领的规定，定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，进一步巩固人民民主，充分发挥人民群众参加国家建设的积极性。为此，经中共中央提议，由中国人民政治协商会议向中央人民政府委员会建议，根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》第七条第十款所规定的职权，于1953年召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并开始进行起草选举法和宪法草案等准备工作。

　　政协全国委员会常务委员会扩大会议经过热烈讨论，一致同意中共中央的提议，并在1953年1月13日向中央人民政府委员会提出关于召开全国人民代表大会、制定宪法的建议。

　　1953年1月13日，中央人民政府委员会举行第二十次会议。周恩来在会上就召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会问题作了报告。会议讨论了政协全国委员会常务委员会扩大会议所提的建议，通过了“关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决定”，毛泽东在讨论结束时发表了讲话。

　　关于宪法问题，周恩来在报告中指出：既然要召开全国人民代表大会，选举政府，共同纲领就不能再作为国家的根本法律了。当初共同纲领之所以成为临时宪法是因为政治协商会议全体会议执行了全国人民代表大会的职权。那么，现在不执行这个职权了，这个职权还之于全国人民代表大会了，全国人民代表大会就应该有自己的法律——宪法。

　　周恩来阐明了要以共同纲领作为宪法的基础的指导思想。他指出：宪法的主要内容应包括我们的国家制度、社会结构、人民权利三部分。而这些内容在共同纲领里面已经包含了。共同纲领中已经实行的或者将要实行的以及必定实行的有关规定，可以把它拿到宪法里面来；把中央人民政府的组织法加以斟酌或做若干修改后，也可以拿到宪法里面来；选举法中的选举原则也可拿到宪法里面来，这样，就可以组成整个的宪法。

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　　中央人民政府委员会第二十次会议就召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会以及制定宪法的问题开展了讨论。在讨论结束时，毛泽东做了总结发言。毛泽东说，根据共同纲领的规定，“三年来，大陆上的军事行动已经结束了，土地改革已经基本完成了，各界人民已经组织起来了，办全国选举工作的条件已经成熟”。毛泽东说，“全国政治协商会议还要不要再搞一届，然后召开全国人大？”他认为，全国人大代表的选举“与其明年办，就不如今年办。如果过两年再开一次政治协商会议后召开全国人大也不好办，不如索性就开全国人民代表大会。所以，根据这些条件和考虑，还是抓紧召开全国人民代表大会比较好”。毛泽东说：“陈叔通委员讲，做了这个工作，可以使人民民主更加发扬。确实如此，北京郊区乡政府民主选举的结果，百分之五十的乡长被选掉了，因为这百分之五十的人做了坏事，人民不高兴他们。……”毛泽东又说：“所以为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法。”

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　　此后，会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。根据当时的预计，在1953年即可召开全国人民代表大会。1953年1月1日《人民日报》曾发表元旦社论，指出1953年的重要任务是召开全国人民代表大会，通过宪法，通过国家建设计划。但后来的事实表明，实现这样的伟大任务需要做好大量准备工作，从而要求有一定的时间保证。另外，起草宪法也需要极大的工作量，这些都不是一蹴而就的事。因此，后来中央人民政府于1953年9月18日召开的第二十八次会议上在听取邓小平所作说明后，通过了《关于推迟召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。实际进程是，直到1954年9月，才召开全国人民代表大会，通过中华人民共和国宪法。

　　本文选摘于许崇德所著《中华人民共和国宪法史（上卷）》，福建人民出版社2003年第1版