农村承包地征收补偿费用分配纠纷处置难点及破解路径

　　近年来，随着城市化和工业化进程的不断加快，用地需求不断扩大，由此产生的农村承包地征收补偿费用分配纠纷日益增多。这类案件能否妥善处理，关系失地农民切身利益，涉及群体范围广，对维护社会稳定、保障城市建设具有重要意义。为了更好地化解农村集体土地征收补偿过程中产生的费用分配矛盾纠纷，笔者梳理了审判实践中存在的疑难问题，并试着提出相应裁判思路，以期从源头上预防避免此类矛盾纠纷的发生。

　　涉农村承包地征收补偿费用分配纠纷呈现的特点

　　农村承包地征收补偿费用分配纠纷，是指承包经营的土地被国家依法定程序征收后，因土地补偿费、青苗和地上附着物补偿费等补偿费用的分配问题而产生的纠纷。主要呈现如下特点：

　　第一，案涉地域范围集中，群体特征明显。从地域分布看，此类案件多发于征收土地较多的区域，案涉承包土地范围较大，诉讼主体呈现明显的群体性，多形成批量案件进入法院诉讼。

　　第二，涉及利益主体多元，调解难度较大。农村承包地征收补偿费用分配纠纷的处理，涉及地方政府、村民委员会、实际承包人及失地村民等多方利益，当事人之间的对立情绪较严重，矛盾难以调和。此类案件普遍缺乏调解基础，实践中法院往往采用判决方式结案。但有的案件判决结束矛盾并不一定可以得到彻底化解，这不利于后续征地补偿政策的实施。

　　第三，双方举证能力较弱，事实难以查清。一般情况下，农村承包地征收补偿费用分配纠纷案件时间跨度相对较大。有的土地承包合同签订时对征收补偿款约定不明确或者没有进行约定，甚至原土地承包合同丢失、缺失。有的实际承包人从村委会流转土地前，原有地上物未实际清点，致使原地上物与实际承包人加种作物混同，无法区分。因此，对于土地承包合同具体内容、地上物所有权归属等关键事实，法院查明事实难度较大。

　　第四，征收补偿政策性强，需要多方协调。农村承包地征收补偿费用纠纷涉及土地承包的法律规范纷繁复杂，具有很强的政策性，单纯通过民事诉讼处理客观上很难实质化解纠纷，也难以很好地保障权利人的合法权益。因此，这类纠纷的处理，需要协调相关部门，综合行政管理、村民自治等多种途径妥善处理。

　　司法实践中亟待解决的难点问题及裁判思路

　　司法实践中的难点问题。针对土地补偿费提起的诉讼，通常情况下，原告对土地补偿的分配方案有异议或对集体经济组织成员资格确认有异议。这类案件因涉及村民民主自治范畴，一般认为不属于人民法院受理案件范围。针对地上附着物及青苗补偿费提起的诉讼，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定，农村承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。上述规定中的地上附着物亦应包括集体经济组织在被征收土地上的附着物。根据上述法律规定，前期对于这部分补偿费用的分配并无争议，据实清点地上农作物后发放给所有权人即实际承包人。但随着“包干补偿”政策的实施，对地上物及青苗补偿实行大包干，对于每亩包干补偿的费用，是全部支付给所有权人（实际承包人），还是由村委会据实清点青苗（或其他农作物）数量后，按照相应标准计算实际补偿费用后再予以发放，产生的争议较大。在“包干补偿”制度下，这类案件最简单、直接的做法是将地上物和青苗补偿款判归其所有权人。但是这种“一刀切”的补偿方式存在明显的利益失衡，村委会认为为维护全体村民的利益，应认定包干的补偿对象为村集体，并非直接补偿给实际承包的个人，应在据实清点地上农作物后补偿给所有权人，即实际承包人。如何依据现有“包干补偿”政策平衡各方主体利益，合理分配农用地地上物包干补偿费，成为司法实践中亟待解决的难点问题。

　　“包干补偿”制度的产生及实施中存在的问题。在现实生活中，为了获取更多的土地补偿款，被征收人多“抢栽抢种”，这在一定程度上影响征地补偿政策的实施。各地政府部门为了进一步遏制抢栽抢种现象，纷纷开始对地上物和青苗补偿费实行“包干补偿”制度。“包干补偿”是指按照征地面积，给被征地村统一支付定额的青苗和地上附着物补偿费用。这虽然在一定程度上遏制了被征收人的不当行为，但地上物和青苗补偿费“包干补偿”制度实施过程中，也暴露出其制度本身存在的缺陷，具体有两方面表现：

　　一是包干补偿客体虚无化。地上附着物和青苗补偿作为对实际承包人投入财产损失的补偿，通常遵循“谁投入、谁收益”原则。这意味着只有在实际承包人有投入的情况下，才能获得相应的补偿。而采取包干补偿制度，虽然名为补偿地上附着物和青苗，但在实践中，征收负责部门并不对现实的地上附着物和地上农作物进行清点。这使得被征收人不论土地上是否有地上附着物和青苗，均可以按照统一的价款标准获得相同的包干补偿款。这种做法与“谁投入、谁收益”的立法精神不符，客观上致使包干补偿客体虚无，难以实现征收补偿的制度设计初衷。

　　二是包干补偿对象模糊化。当前，我国土地征收补偿相关法律规定，对地上附着物和青苗的补偿对象规定较为明确，即地上附着物和青苗补偿费用归地上附着物和青苗的所有权人，即实际承包人。但在包干补偿制度下，使得地上附着物和青苗补偿的补偿对象产生争议。比如，实际承包人并未实际耕种土地或者仅耕种部分土地，因包干补偿的标准远超过地上农作物及附着物的价值，如果按照包干补偿标准将地上附着物和青苗补偿费全部发放给实际承包人，明显不符合公平原则，不利于维护原土地承包经营权人及村集体的利益。

　　当前的裁判思路。在地上附着物和青苗补偿实行“包干补偿”制度情形下，为了更好地解决补偿款分配问题，依法维护实际承包人和被征地村民的合法权益，司法机关依据相关法律规定及政策文件，对各类纠纷的处理进行了有益探索。当前，在处理青苗和地上附着物补偿款归属纠纷时，法院已经不再简单地遵行“谁投入、谁收益”原则，实行“一刀切”的处理方式，直接认定地上附着物及青苗包干补偿款归所有权人，即实际承包人所有，而是基于平衡被征收土地村民集体利益及实际承包人利益的考虑，形成了新的裁判思路。具体而言，根据当事人对地上附着物和青苗补偿款的归属是否有约定,可以分为两种情况：在当事人有约定的情况下，按照当事人的约定进行处理；在当事人没有约定的情况下，认定包干补偿费系对被征收人地上附着物及村集体财产的补偿，而非对实际承包人个人的包干补偿，应由村委会统筹管理。实际承包人的地上附着物及青苗补偿费用的发放，由村委会据实清点地上农作物，按照文件规定的具体补偿标准核算后再行支付给实际承包人。这种裁判思路避免了包干补偿客体虚无化的制度缺陷，据实清点地上农作物并按照政策文件规定的标准计算地上农作物补偿费，剩余部分在村集体成员内平均分配。这既维护了实际承包人的合法权益，又保护了村集体成员享有的土地权益。

　　化解征收补偿费用分配纠纷的路径探析

　　如前所述，包干补偿制度下的地上附着物及青苗补偿费用分配纠纷，尚未形成体系化的操作规范，具体的分配标准亦无明确法律规定。除司法路径外，还应从行政管理和村民自治层面完善工作机制，形成全面、系统且操作性强的制度体系。

　　完善行政管理。一是细化征收补偿政策。当前，征收补偿政策规定较为笼统，仅仅明确了对地上附着物及青苗实行包干补偿及每亩的补偿标准，包干补偿款如何具体发放未作规定，因此，有必要在征收补偿文件中明确“包干补偿款系补偿给被征地村包干统筹使用，由被征地村按标准据实清点后补偿给相应的所有权人”，以政策文件形式明确村集体有权分配包干补偿款。同时，在征收补偿政策中明确“有苗（物）补苗（物），无苗（物）不补”和“违法抢栽抢种一律不补”原则。二是加强征收指导工作。当地政府应切实发挥属地管理职能，强化对涉及村委会征收补偿工作的监督，制定相应指导意见，明确征地补偿款具体发放规则。三是加大政策宣传力度。征收管理部门及当地政府部门应多途径、多渠道加大对涉农法律法规及政策的宣传力度，尤其是涉及农村承包地征收补偿费用分配纠纷的规定，让村民及实际承包人了解相关权利义务，引导广大村民规范有序流转土地，依法理性反映诉求，维护自身合法权益。

　　规范村民自治。一是强化村委会工作人员培训。一方面，进一步提高村干部运用法律政策的能力和水平；另一方面，进一步规范村委会对外发包、流转土地工作，在土地承包合同中明确约定“包干补偿制度下，由村委会统筹管理补偿费用，据实清点地上农作物后按照标准补偿给所有权人”，通过合同约定赋予村委会管理包干补偿费用的权利。另外，在土地承包合同签订前，清点土地原有地上农作物，防止日后土地征收时对地上农作物的归属产生争议。二是充分发挥村民自治作用。本村土地征收过程中，地上附着物及青苗补偿实行“包干补偿”时，应当及时召开村民代表大会，研究包干补偿款具体发放事宜，如实际承包人及村民对补偿款发放有异议，要及时向土地实际承包人解释拆迁政策及村民代表会议研究决定，尽量将矛盾纠纷化解在基层。

　　转变审判理念。在司法审判时，应充分考虑地上附着物和青苗补偿纠纷案件数量多、矛盾冲突尖锐、时间跨度较大、法律调整滞后等特点，依据法律、参照政策，综合运用好各种规范，以息诉止争为目的，以维稳定、促发展为导向，与政府部门协调好诉讼中可能产生的冲突，在不违背法律根本原则的前提下，将社会矛盾最小化，兼顾各方利益，保障政府征收工作顺利推进。审判实践中应注意把握以下两点：一是正确处理法律与政策的关系。要处理好地上附着物和青苗补偿纠纷案件，必须了解和掌握政策背景、政策内容，协调处理好政策与法律的关系，尊重政府在推进经济建设中的各种举措，妥善化解矛盾纠纷，维护当事人的合法权益。二是正确处理法律与村规民约乡土风俗的关系。青苗和地上附着物补偿纠纷起源于农村集体土地征收，为发挥农村土地最大经济效益，村委会往往将集体土地统一对外发包、流转，土地实际承包人往往不是本村村民。农村社会对承包合同关系的成立、变更、终止有着朴素的认知，对青苗和地上附着物补偿制度也存在着朴素的理解，对本村人、外村人，集体利益、个人利益均有着传统认知。当这些朴素的理解和传统认知与法律规定相冲突时，司法审判应协调好二者的关系，平衡各方利益，立足于维护绝大多数村民的合法权益及农村特有利益格局的稳定性，掌握司法介入的边界，对属于村民自治范畴的问题让渡给村民自治去解决。

　　（作者单位：济南市中级人民法院）