《精神卫生福利机构管理办法（征求意见稿）》的亮点和完善建议

规范精神卫生福利机构管理维护精神障碍患者合法权益

　　《精神卫生福利机构管理办法（征求意见稿）》，填补了精神卫生福利机构管理制度空白，进一步规范精神卫生福利机构管理，维护精神障碍患者的合法权益，推动精神卫生福利机构健康、有序、高质量发展。

　　民政部于2024年10月21日在其官方网站发布《关于〈精神卫生福利机构管理办法（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》，全文发布《精神卫生福利机构管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。《征求意见稿》包括总则、机构设置、服务内容和规范、内部管理、保障和监督、附则等6章共48条。意见反馈截止时间为2024年11月21日。

　　精神卫生福利机构属于社会福利机构的一种，按照《社会福利机构管理暂行办法》进行设置审批管理。2019年5月31日，《社会福利机构管理暂行办法》废止。目前，精神卫生福利机构缺少专门的管理制度，存在机构职责定位、服务对象和发展方向不明确等问题。

　　为填补精神卫生福利机构管理制度空白，规范精神卫生福利机构管理，维护精神障碍患者合法权益，推动精神卫生福利机构健康、有序、高质量发展，民政部会同国家卫生健康委开展了《精神卫生福利机构管理办法》的制定工作。此次制定的精神卫生福利机构的设置条件、工作要求等法律规范，彰显了我国对精神障碍患者的关心、爱护，也是“健康中国”战略推进的必要环节，体现了党和政府在治理国家和发展经济方面充分体现“人民至上”“生命至上”“以患者为中心”的现代人文理念。

　　主要亮点

　　补齐精神障碍患者诊治、康复等管理的短板。精神障碍患者的诊疗工作，涉及三大块：一是有正常诊疗需求的精神障碍患者的诊治，主要由政府举办的精神障碍专科医疗机构承担；二是有肇事肇祸及风险、有自杀自伤及风险的患者的非自愿住院治疗，由专门医疗机构或者病区予以收治；三是社会上存在患有精神障碍的低收入人群、流浪乞讨人员，这部分人的治疗、康复及生活，应当如何处理，长期以来没有规定，这些工作属于民政工作事项。此次民政部起草、制定设置、管理精神卫生福利机构的部门规章，可以有效解决社会上存在患有精神障碍的低收入人群、流浪乞讨人员的诊治、康复、生活等管理工作，造福于精神障碍患者，造福于社会。

　　对精神卫生福利机构作了准确的专业定位。精神障碍患者往往终身依赖医疗、管理，且经过长期的抗精神疾病治疗，最后可能虽然精神症状减轻或者消失，但往往也很难很好地回归社会，多半可能丧失劳动能力。因此，对这项工作进行有效管理很有必要。但是，这类机构由于涉及精神疾病的诊治、康复以及精神障碍患者的生活管理、养老送终，所以需要明确其到底是什么性质的机构。《征求意见稿》明确将其定性为医疗机构，但又涉及精神障碍患者的生活管理、养老送终等事项，由民政部门和卫生健康部门共同管理，在对精神障碍患者综合管理的同时，兼顾其医疗卫生保健的特殊性。

　　明确精神卫生福利机构收治的对象。《征求意见稿》第三条从三个层次规定了精神卫生福利机构收治的对象。首先，规定了一般应当予以收治的对象，对需要收治的精神障碍患者作了收治先后顺序规定，要求优先收治照料流浪乞讨人员、最低生活保障对象等困难群体中的精神障碍患者，以及民政部门担任监护人的精神障碍患者。其次，规定“有条件的可以收治其他社会患者”，即如果在医疗资源富裕情况下，可以收治其他社会患者。

　　从医疗诊所设施、医疗诊治行为、生活保障、安全保障、权利保障等方面对精神卫生福利机构的运营和管理作了详尽规定，具有可操作性。《征求意见稿》第三章“服务内容和规范”部分，作为重点，涉及诊疗规范（第十五条、第十八条、第二十二条至第二十四条）、康复规范（第二十条、第二十一条）、生活保障规范（第十八条、第十九条）、安全保障规范（第二十九条至第三十一条、第三十三条）、权利保障规范（第四条、第十六条、第十七条、第二十五条至第二十七条）。

　　注意与其他法律、法规、司法解释的衔接。精神卫生相关的立法比较丰富，不仅有精神卫生法，还有刑事诉讼法等法律规定的精神障碍患者的强制医疗司法程序，以及各地根据当地情况制定的精神卫生法实施的地方法规。《征求意见稿》将精神卫生福利机构定性为医疗机构，在机构管理和专业技术人员管理方面，与医疗卫生法律进行相互衔接，在内容上总体保持了一致。

　　完善建议

　　当然，《征求意见稿》还可以进一步完善。笔者结合我国现有法律法规和精神卫生保障工作的实际情况，建议进一步修改、完善立法文本。

　　《征求意见稿》中使用的一些专门概念、名词、术语可进一步推敲，以确保精准。比如《征求意见稿》第四条第二款规定的“不得非法限制精神障碍者的人身自由”。如何界定“非法限制”，在精神障碍诊疗机构，为了约束躁狂性精神障碍患者，对于有伤人、毁物、致伤行为的患者，医务人员直接下“医嘱”对患者实施约束行为，这是否属于“非法限制”，医务人员应当如何把握这个“度”。再比如，《征求意见稿》第十四条提到的设置“老年病”特色科室，是否准确？就“老年病”而言，绝大多数应不存在精神障碍问题。

　　《征求意见稿》对精神障碍者提供的诊疗、康复、生活保障等方面的费用，由谁承担、如何承担，没有涉及。《征求意见稿》共有4个条文涉及费用内容（第十六条、第三十四条、第三十八条、第四十五条），“费用”“收费”“经费”三个词共出现了7次。虽然《征求意见稿》第三十八条规定“各级精神卫生福利机构运转所需经费由同级人民政府财政部门按规定予以保障”，这似乎明确了政府财政保障，但是又有条文规定，与患方签订协议要明确“收费标准、费用支付方式”，制定收费标准并予以公示。前后之间似乎存在不一致的内容，建议进一步修改、明确。精神卫生福利机构的举办，经费上政府财政可以兜底，但资源相对有限。因此，要注意现实中可能存在以下情况：一是有的精神障碍患者不符合收治条件，但却被人伪造信息收治；二是开始符合收治条件，但后来找到了其近亲属发现不符合收治条件；三是通过人情关系、违法收治不符合收治条件的患者；四是精神障碍治疗痊愈、病情稳定的患者，可以居家康复，且家庭有条件的，但其近亲属拒绝将患者接走等。建议针对这些情况，《征求意见稿》在条文制定上予以补充、调整。

　　行文要注意主辅先后。《征求意见稿》第九条第二款涉及精神卫生福利机构的规划，但精神卫生福利机构属于特殊医疗机构，规划、设置、管理等都离不开民政部门协调、处理。因此，在制定精神卫生福利机构规划时，应当是民政部门会同卫健部门制定，而不是卫健部门会同民政部门制定。谁主谁辅，谁先谁后，在行文上应注意。

　　一些重要的义务性规范要设定法律责任予以保障。一部法律规范能否得以有效实施，仅设计义务性规范是不够的。既然是义务性规范，相关主体一旦违反，或者未履行该义务，应当被追究法律责任，这才能回归到义务性规范的本质上来。《征求意见稿》第三章、第四章设计了很多义务性规范，大量条文以“应当”来阐述相关内容，但后文没有相应的责任追究规定。是否应设置责任追究规范？是否有必要设计这么多义务性规范，值得思考。

　　（作者为中国政法大学证据科学研究院教授）