统筹推进生态环境损害赔偿的方法路径
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出,“深化生态文明体制改革”“推进生态综合补偿,健全横向生态保护补偿机制,统筹推进生态环境损害赔偿”,对统筹推进生态环境损害赔偿作出重要部署。生态环境损害赔偿是生态环境治理的关键环节,其制度设计及实践运行影响生态环境保护的整体效果。统筹推进生态环境损害赔偿,对于健全生态环境治理体系、深化生态文明体制改革具有重要作用。
近年来,党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作。党的十八届三中全会明确提出,对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年和2017年印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革方案》,进一步通过试点项目推进生态环境损害赔偿制度实施。2022年4月,经中央全面深化改革委员会审议通过,生态环境部联合最高人民法院、最高人民检察院、科技部、公安部等11个部门共14家单位联合发布《生态环境损害赔偿管理规定》,推动生态环境损害赔偿制度在法治轨道上的常态化、规范化、科学化运行。面对新的历史机遇,统筹推进生态环境损害赔偿工作要立足实际,把握重点,妥善处理好生态环境危害的预防与损害的治理、公法治理与私法治理、金钱赔偿与损害修复、部门间的协作与其他主体的参与、技术支撑与队伍建设等多方面的关系。
在推进策略上,妥善处理好生态环境危害预防与损害治理的关系。这需要从方法论视角出发,坚持系统思维,着眼于生态环境保护的全局性。“防治结合”是我国生态环境保护应遵循的核心原则之一,其在《中华人民共和国环境保护法》中的规范表述为“预防为主、综合治理”。在统筹推进生态环境损害赔偿工作中,既要重视源头预防、关注生态环境的危害预防工作,又要重视事后治理,关注生态环境的损害赔偿工作,并强调两者之间的相互促进和互补性。例如,通过实施环境影响评价、环境质量检测、排污许可等一系列科学且有效的手段和方法,预防和减少对生态环境的破坏和污染。对于已经发生的生态环境损害,应采取科学有效的修复措施或替代性修复措施,以恢复受损的生态环境。
在模式选择上,妥善处理好公法治理模式与私法治理模式的关系。目前的生态环境损害赔偿制度,本质上属于私法治理模式下的制度安排。在执行过程中,该制度往往需要寻求司法支持,其或为协议效力的确认,或为纠纷的实体判决。然而,司法机关遵循不告不理的原则,无法主动介入,这使得生态环境损害治理的及时性难以得到充分保障。鉴于生态环境损害是对环境公共利益的损害,及时性与有效性理应成为生态环境损害赔偿工作的价值追求。因此,政府必须扮演更关键的角色,即,强化公法治理模式。在行政主导的公法治理模式中,环境损害赔偿代履行强调行为义务的履行责任不会因为替代履行而消灭,行为义务的内容可以由行政机关或者第三人代为实施,责任人应当承担一定的金钱给付义务,该制度定位契合生态环境损害有效治理与及时治理的双重目标。在公法治理模式下,环境行政代履行应基于生态环境损害的特殊性,遵循行政权的运行规律,从适用范围、确定代履行主体、过程控制、权利保障等方面构建一套具体的内部规则体系。总之,统筹推进生态环境损害赔偿工作必须充分发挥公法治理模式和私法治理模式的优势,实现生态环境损害有效、及时治理。
在责任承担上,妥善处理好金钱赔偿和损害修复的关系。对于生态环境损害的责任承担,不仅要关注理论上的“金钱赔偿”,还应重视实际操作中的“义务履行”。实际上,生态环境损害治理的核心并非金钱赔偿,而是通过各种方法修复被污染或破坏的环境,这既是紧迫需求,也是主要任务。因此,在统筹推进生态环境损害赔偿工作中,应强化对生态修复工作的指导和监督。这不仅包括制定科学合理的修复计划,还要确保赔偿责任人能够执行有效的生态修复措施,将受损害的生态环境恢复到原有的状态和功能。只有在无法通过实际修复措施恢复环境时,才考虑采用金钱赔偿或替代性修复方法,例如植树造林、建设湿地等,以期达到与实际修复相似的效果。
在治理主体上,妥善处理好部门间的协同合作与其他主体参与的关系。生态环境损害赔偿工作牵涉众多部门,进一步优化部门间的协调机制尤为关键。要明确各部门的职责分工,以便形成强大的工作合力,确保各项任务能够高效、有序地推进。鉴于生态环境损害修复是一项专业性极强的任务,应积极引入具有专业技能的第三方市场主体参与其中。这些第三方市场主体可以利用其专业技能,通过代为履行方式,促进生态环境损害的及时、有效治理,从而提高整体工作的效率和质量。此外,生态环境损害赔偿工作关乎每个人的切身利益,应广泛动员社会各界力量参与进来,通过举办宣传活动、开展环境教育、设立公众参与渠道等方式,提高公众对生态环境保护的认识和参与度,形成全社会共同关注、共同参与的良好氛围。
在保障措施上,妥善处理好技术支撑与队伍建设的关系。针对环境污染损害的鉴定评估,通常要求对污染物的特性、来源及对环境空气、地表水和沉积物、土壤、地下水和生态系统等造成的损害进行全面而专业的分析和判断。由于影响生态环境损害量化的因素众多,且存在较大不确定性,因此,建立统一的技术标准体系尤为重要。应制定切实可行的评估规则和方法,以快速形成一个既适用于复杂案件又适用于简单案件,还可以兼顾环境要素与生态系统的综合技术标准体系,从而推动生态环境损害鉴定评估工作发展。在团队建设方面,应通过专业技术培训等手段,增强生态环境损害鉴定评估工作者的专业能力。此外,实施鉴定评估机构和人员动态管理,建立生态环境损害鉴定评估推荐机构的信用评价制度,以提升推荐机构的诚信意识和专业技能。
(作者单位:中国政法大学法律硕士学院)