浅谈《法规规章备案审查条例》的守正创新

推进备案审查工作提质增效

　　《法规规章备案审查条例》坚持问题导向，有针对性地细化完善备案审查制度机制，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，既充分吸收已有制度的内容和备案审查实践中成型、管用的积极要素，又发展和探索新理念新方法新思路，特色明显。

　　备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。法规规章备案审查是维护国家法治统一的重要制度，对于维护国家法治统一，维护宪法法律权威，具有重要作用。

　　《法规规章备案条例》自2002年1月1日施行以来，对法规规章备案审查工作的依法有效开展发挥了重要作用。但随着全面依法治国的深入推进，党中央、国务院对备案审查工作提出了新的要求，立法法两次修改对备案审查制度做了完善，全国人大常委会就完善和加强备案审查制度专门作出决定，备案审查工作实践中还面临着备案审查程序不够完善、审查事项不够全面、有关工作机制不够健全等新情况新问题。《法规规章备案条例》已不能完全适应和满足新时代备案审查工作需要，亟须修订完善。为了适应时代的新发展，司法部在深入调查研究、广泛听取意见并向社会公开征求意见的基础上，起草修订草案送审稿，并将条例名称修改为“法规规章备案审查条例”。2024年8月30日《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》）正式公布，自2024年11月1日起正式实施。

　　《条例》坚持党对备案审查工作的领导，将党中央、国务院关于备案审查工作的决策部署转化为法规制度；坚持问题导向，有针对性地细化完善备案审查制度机制，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求；坚持统筹协调，贯彻实施新修改的立法法，与全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定进行衔接。无论是形式变化还是内容调整，《条例》坚守党在制度建设上一以贯之的“守正创新”，既充分吸收已有制度的内容和备案审查实践中成型、管用的积极要素，又发展和探索新理念、新方法与新思路，特色明显。

　　在制度目的与基本原则方面，坚持有件必备、有备必审、有错必纠。在立法目的上，《条例》将“提高备案审查能力和质量”作为制度建设的重要内容。以提升备案审查能力为抓手，倒逼法规、规章及规范性文件的制发机关，提高制发水平和规范化、法治化程度，提升立法质量。在立法原则上，《条例》吸收党中央、国务院强调的“有件必备、有备必审、有错必纠”的基本要求。这三项要求相互关联，共同构成备案审查工作的逻辑链条，即只有“有件必备”，才能保证审查的全面性；只有“有备必审”才能保障法规、规章的合法性；只有“有错必纠”才能真正实现法制的统一性。从立法技术看，这实质上是整个备案审查制度从“备案”为中心转向以“审查”为重点。备案制度侧重程序性事实，强调信息收集和管理；备案审查制度则侧重实质性实施，强调对法规、规章的监督和保障宪法法律实施的统一性。

　　调整适用范围与审查标准。适用范围，指制度辐射范围，即应接受备案审查的法规、规章和规范性文件的范围。根据备案审查全覆盖的要求，规范性文件的范围在哪里，备案审查制度就应当覆盖到哪里。2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》规定：“行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规”，应依法报送全国人民代表大会常务委员会备案。其中，明确包括“浦东新区法规、海南自由贸易港法规”。在备案审查范围辐射中，之所以要特别强调这两种新类型法规，主要有两个方面考虑：一是立法法已经将其类型化并作了单独规定。这一规定顺应改革发展要求，为今后地方立法进一步创新实践作了示范性探索。在备案审查制度中，将这两种类型的法规单列出来，加强对其审查，对于确保在法治轨道上推进改革具有重要意义。二是虽然立法法单独规定了这两类新型立法，但由于其在内容上具有变通规章、法规乃至法律的制度空间，因而使得浦东新区法规、海南自由贸易港法规具有类似于“法律”的效力，而法规规章备案审查能否涵盖这类具有“法律”属性的文件需要明示，以免造成实践中的分歧。因此，《条例》在确定适用范围时，将“浦东新区法规、海南自由贸易港法规”纳入进来，不是简单的对上位法的重复，而是基于多方面考量的结果。

　　备案审查标准是一套衡量和评价法规、规章是否符合宪法、法律的准则和尺度。《法规规章备案条例》规定，备案审查的标准包括：是否超越权限；下位法是否违反上位法的规定；地方性法规与部门规章之间或者不同规章之间对同一事项的规定不一致，是否应当改变或者撤销一方或者双方的规定；规章的规定是否适当以及是否违背法定程序。从这些内容看，《法规规章备案条例》确立的审查标准均指向“合法性”，包括实体内容的合法性和程序的合法性。这些标准为确保法规、规章与宪法、法律之间统一性的实现极为关键，但在以上标准之外，还有其他标准，比如对于实验性、创新性的法规而言，其往往并不存在直接、明晰的上位法，因而在上位法之外寻求其正当性标准显得极为必要。为此，《条例》第十三条第一项将“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”作为备案审查的重要标准。

　　工作机制和具体方法的创新。《条例》结合备案审查工作实践，对工作机制和具体方法作了若干新规定，具体包括以下几个方面：其一，确立主动审查制度。《条例》规定，国务院备案审查工作机构对报送备案的法规、规章进行主动审查，主动审查一般应当在审查程序启动后2个月内完成；情况疑难复杂的，为保证审查质量，可以适当延长审查期限。2015年立法法修改时，确立了全国人大专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的文件进行主动审查的制度。这强化了审查机关的义务，实践中产生了显著成效。因此，《条例》对其充分吸纳。其二，确立专项审查、联合审查制度。《条例》规定，国务院备案审查工作机构可以“根据需要进行专项审查”，如“发现法规、规章存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议”。专项审查的优势在于针对性强，便于集中解决某一领域或者某一类别法规、规章中的普遍性问题。联合审查，指在备案审查工作中，如果发现法规、规章涉及其他备案审查工作机构的职责范围存在共性问题的，可与其他备案审查机构共同开展审查，其优势在于有利于形成备案审查合力，节约审查成本。其三，建立专家委员会制度。《条例》规定，国务院备案审查工作机构审查法规、规章时，要注重发挥备案审查专家委员会的作用，同时听取国家机关、社会组织、企业事业单位、专家学者以及利益相关方的意见。其四，联系指导制度。《条例》规定，国务院备案审查工作机构应当通过培训、案例指导等方式，加强对省、自治区、直辖市人民政府法制机构规章备案审查工作的联系和指导。可见，联系指导制度的主要功能在于提升地方法制机构的备案审查能力。

　　（作者为广州大学法学院教授）