统筹公共数据开发利用 激发公共数据价值

　　开栏语：党的二十届三中全会提出，培育全国一体化技术和数据市场。建设和运营国家数据基础设施，促进数据共享。为加快公共数据资源开发利用，充分释放公共数据要素潜能，推动高质量发展，本报开设“法护公共数据”专栏，邀请有关专家学者就此进行探讨。

　　9月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），从国家层面对公共数据资源开发利用的总体要求、主要目标和具体方式进行系统性部署。这是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，是定规则、把方向的重大制度安排，是数据基础制度建设的重要一环，释放了鼓励发展的鲜明政策导向信息，对数据资源开发利用具有里程碑意义。《意见》深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，进一步落实《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）《“数据要素×”三年行动计划》，破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，激发共享开放动力，优化公共数据资源配置，释放市场创新活力，充分发挥数据要素放大、叠加、倍增效应，为不断做强做优做大数字经济、构筑国家竞争新优势提供坚实支撑。

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，加快构建促进数字经济发展体制机制，完善促进数字产业化和产业数字化政策体系。《意见》深入贯彻全会精神，从“深化数据要素配置改革，扩大公共数据资源供给”“加强资源管理，规范公共数据授权运营”“鼓励应用创新，推动数据产业健康发展”“统筹发展和安全，营造开发利用良好环境”等5个方面，部署加快推进公共数据资源开发利用工作。《意见》明确共享、开放和授权运营三种开发利用方式，对资源供给进行体系化部署；鼓励各方利用公共数据开发更多产品，提供更好服务，繁荣产业生态；要求建立公共数据资源登记制度、授权运营情况披露机制，确立授权运营的制度规则框架，值得深入探讨。

　　鼓励探索公共数据授权运营，充分释放公共数据要素潜能

　　公共数据授权运营创新性强，是公共数据开发利用的重要手段。10月11日，国家数据局数据资源司有关负责人接受《人民日报》记者采访时表示，总体上看，我国公共数据授权运营工作处于起步阶段。“数据二十条”提出，推进实施公共数据确权授权机制，部分省份明确通过地方性法规形式提出公共数据授权运营，如《上海市数据条例》《浙江省公共数据条例》等。各地通过立法和政策积极引领公共数据授权运营实践，不断创新探索，积累了一定经验，推动公共数据授权运营更加有序规范。然而，公共数据授权运营在授权主体、授权方式、监管机制等方面尚未建立完善制度，影响授权运营整体效果。《意见》明确鼓励公共数据授权经营，并规定了相关条件、程序和管理要求，为公共数据授权运营提供了明确政策依据和实施指南：

　　其一，落实数据基础制度。《意见》明确提出落实数据产权结构性分置制度要求，探索建立公共数据分类分级授权机制。授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务。这是对“数据二十条”提出建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度的具体回应和落实。落实数据基础制度，可以尽快形成权责清晰的公共数据开发利用体系，降低数据交易成本，促进数据流通，鼓励各方主体利用公共数据开发更多产品，提供更好服务，繁荣数字产业生态。

　　其二，健全公共授权运营实施机制。《意见》要求将公共数据授权运营纳入“三重一大”决策范围（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排，大额资金的使用必须经集体讨论作出决定），建立规范的授权运营实施机制，主要包括明确授权条件、运营模式、退出机制等。同时，鼓励试点成立行业性、区域性运营机构，推动有条件的地区或者部门做到“管运”适度分离，且要求保障授权运营各方的合法权益。

　　其三，完善公共数据授权运营监督。首先，厘清数据管理和运营的责任边界，要求对数据资源的生产、加工使用、产品经营等全过程进行监督和管理；其次，提出建立公共数据资源授权运营情况披露机制，要求按规定公开授权对象、内容、范围和时限等授权运营情况；最后，明确规范运营机构的行为，要求运营机构公开公共数据产品和服务能力清单，披露公共数据资源使用情况，接受社会监督。此外，运营机构还应依法依规在授权范围内开展业务，不得实施与其他经营主体达成垄断协议或滥用市场支配地位等垄断行为，不得实施不正当竞争行为。

　　公共数据授权运营是《意见》的一项重要创新。明确规范授权运营行为，有利于加强公共数据的市场化利用，让公共数据“活”起来。同时，有效规避超范围使用数据风险，构建起一个权责分明、部省协同的授权运营格局。这对满足多元主体需求，调动多方力量共同参与，充分挖掘数据价值，提高公共数据资源利用效率，推动经济社会高质量发展具有重要意义。

　　健全公共数据资源管理制度，提升公共数据质量

　　高质量、可追溯的数据资源管理制度有利于推动公共数据有序向社会开放，激发社会创新活力。对于如何健全公共数据资源管理制度，《意见》主要从两方面进行专门部署：一是明确提出建立公共数据资源登记制度。公共数据资源登记是规范管理的一个重要抓手。通过登记，可以全面掌握公共数据的基本情况，包括数据的来源、类型、规模、更新频率等，为后续的数据管理和利用提供清晰的台账；可以更有效促进供需对接，便于市场发现高价值数据；便于企业开发更多数据产品，催生更多应用场景。这带来另一个问题，即公共数据资源由谁来登记、登记什么、怎么登记。对此，要后续进一步出台办法对登记主体、范围、要求、内容、流程等进行明确规定。二是提高公共数据资源可用性。首先，推动公共数据资源标准化、规范化建设。公共数据资源标准化、规范化建设可以解决标准不统一、工作不规范等问题，使不同来源的公共数据能够相互兼容和互认，推进跨部门、跨地域、跨层级公共数据流通和业务协同，让公共数据“流得动、用得好”。其次，开展公共数据分类分级管理，平衡公共数据利用与安全。分类分级管理可以明确公共数据的类型和安全级别，及时调整安全防护措施和利用策略，以确保公共数据的安全和合理使用。再次，强化公共数据源头治理和质量监督检查，从根本上保证公共数据质量，减少错误数据和低质量数据产生，增强数据可信度。最后，实现公共数据质量可反馈、使用过程可追溯、数据异议可处置机制，及时发现和解决数据质量问题，保障公共数据的可靠性和合法性。当数据使用者发现数据质量问题时，可以通过反馈机制促使数据提供者及时进行修正；追溯机制可以查明数据在整个生命周期中的流转情况，便于找出问题所在；数据异议处置机制则为保障数据相关方权益提供途径，可以有效增强数据管理的公正性和透明度。

　　《意见》明确提出，通过建立公共数据资源登记制度和提高公共数据资源可用性来健全公共数据资源管理制度。这旨在提高公共数据质量，扩大资源供给，推动公共数据有序共享与开放。该举措一方面可以将分散的公共数据资源进行整合和集中管理，保障公共数据的准确性和完整性，为公共数据的共享和开放提供基础；另一方面可以进一步提升公共数据资源供给质量，为数字产业发展提供更多数据支持，促进经济创新发展。

　　建立健全价格形成机制，更好保护公共利益

　　在市场经济环境下，价格机制是调节资源配置的重要手段。对于公共数据而言，建立符合其特性的价格形成机制，可以引导数据资源向更有价值和更需要的领域流动。公共数据价格机制是公共数据开发利用中不可避免的问题，对促进数据产业的健康有序发展和数据财政体系建设具有重要影响。对于建立健全价格形成机制，《意见》重点明确：一是发挥好价格政策杠杆调节作用，加快建立符合公共数据要素特性的价格形成机制。通过价格杠杆，激励数据提供者优化数据质量和服务，促使数据使用者更加合理地利用数据资源。二是指导推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。如在公共安全、医疗卫生、教育等领域，无偿使用公共数据可以提高政府治理效率和服务水平，为社会公众提供更优质、更便捷的公共服务。三是用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理。对于公共数据经营性产品和服务实行政府指导定价管理，可以有效避免市场垄断和价格不合理波动，保护消费者和企业合法权益，确保公共数据在商业领域的合理利用不会损害公共利益，促进数据产业健康有序发展。《意见》兼顾公益服务和商业开发相互协调的基本导向，为各地区、各部门推动公共数据开发应用提供政策依据。为了促进公共数据流通交易，除建立健全价格形成机制外，还应完善公共数据收益分配机制，制定科学的公共数据价值评估方法，探索公共数据分享价值收益方式，从而激励各方积极参与公共数据开发利用。

　　《意见》要求建立健全价格形成机制，其目的在于平衡公共利益和市场化开发利用之间的关系，以期实现经济效益和社会综合效益最大化。公共数据具有公共属性，价格形成机制的建立可以优化数据资源的配置和管理，避免公共数据资源被少数人或企业垄断，保障全体社会成员公平获取和使用公共数据。同时，公共数据具有巨大的经济价值，价格形成机制的建立可以规范公共数据的交易行为，促进公共数据有序交易和流通，推动数据市场的繁荣与发展。

　　本文为陕西省科技厅软科学项目“‘陕西省公共数据开放共享条例’制定研究”（项目编号：2024ZC-YBXM-037）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：西北工业大学马克思主义学院）