打造新污染物风险规制体系 优化新质生产力绿色发展保障机制

　　构建系统、科学的新污染物风险规制体系，建立健全新污染物风险评估机制，加强跨部门协同治理，通过法律政策激励引导社会发展绿色转型，优化多污染物协同减排机制，对建设人与自然和谐共生的中国式现代化，具有重要意义。

　　习近平总书记指出，“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。”党的二十届三中全会报告明确指出，完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，建立新污染物协同治理和环境风险管控体系，推进多污染物协同减排。绿色发展是新质生产力的重要特征。构建系统、科学的新污染物风险规制体系，建立健全新污染物风险评估机制，加强跨部门协同治理，通过法律政策激励引导社会发展绿色转型，优化推进多污染物协同减排机制，对建设人与自然和谐共生的中国式现代化，具有重要意义。

　　新污染物是指现代社会中广泛应用的非传统污染物质，包括持久性有机污染物（POPs）、纳米材料、药品和个人护理品（PPCPs）、抗生素残留、阻燃剂以及塑料微粒等，具有高生物毒性、持久性、生物累积性等特点。近年来，随着科学技术的快速发展，持久性有机污染物、纳米材料及抗生素残留等新污染物在环境中日益积累，成为影响新质生产力绿色发展的重要制约因素，应引起重视。

　　新污染物易引发的环境风险

　　新污染物会造成严重不可逆的环境健康风险。新污染物的高生物毒性可能带来内分泌干扰、致癌等多种环境健康风险，甚至影响生物正常生理功能，引发疾病和其他健康问题。目前，由于缺乏对新污染物全面系统的监测，现有环境治理标准难以涵盖其所有类别和危害，再加上新污染物品类繁多且变化迅速，进一步增加了监测和治理难度。这使得新污染物会对生态系统和人体健康造成隐蔽、持续威胁。

　　新污染物可能引发生态环境风险。新污染物与传统污染物相比，在自然环境中具有更强的持久性且难以自然降解，持久性使其能够在自然环境和生物体内长期存在、累积并通过食物链传递。新污染物的跨介质迁移特性，使其引发的环境风险不仅仅限于局部区域，还可能扩散影响全球，这也增加了监测和治理难度。因此，新污染物对生态系统的影响深远且复杂，可能引发生态环境持续恶化。

　　新污染物易诱发环境社会风险。新污染物不仅仅在生物体内逐步积累，还可能通过食物链进一步发生变化，甚至成倍加剧其毒性。当新污染物在环境中累积一定程度，甚至可能引发突发性公共健康危机。由于新污染物的复杂性和潜在危害难以直接观测，责任主体的识别和追责难度较大，往往很难明确直接污染源和直接责任人。这种情况下，公众对环境污染事件的反应可能会通过各种自媒体转移到社会层面，引发社会舆论危机，从而带来更广泛的社会治理风险。此外，新污染物治理需要巨大的经济社会成本来支撑，包括污染防治费用、健康医疗费用及大量人力等；环境污染导致的资源损失和生态破坏也会对经济社会发展带来不利影响。

　　新污染物环境风险规制面临的问题

　　新污染物环境风险规制相关法律法规有待进一步健全。目前，国家层面缺乏专门的新污染物治理单行法，使得新污染物治理缺少系统性、专门性的法律支持。现有法律法规仅涉及少数典型的新污染物，例如，《中华人民共和国大气污染防治法》仅就持久性有机污染物作出规定（第七十九条），而《中华人民共和国生物安全法》仅对抗生素有所提及（第三十三条）。随着科技创新和工业的进一步发展，新污染物种类和数量会不断增加，法律法规往往难以及时更新，无法及时应对这些变化，这种滞后性导致新污染物在被法律识别和规制之前，可能已经进入环境和市场。目前，新污染物风险规制相关法律法规内容分散且缺乏体系性，无法有效应对新污染物带来的复杂环境风险，亟须进一步打造专业、科学、精细化的法律法规体系。

　　新污染物环境风险规制相关科技与监测数据有待进一步完善。与传统污染物相比，新污染物的复杂性和多样性要求更高水平的科学监测和数据分析。然而，目前，我国在这一领域的科研相对滞后。比如，中国社会科学院大学应用经济学院教授单菁菁在《人民论坛》2023年第4期刊发的《探索构建中国特色新污染物防控治理体系》一文表示，我国目前在新污染物治理的科技研发投入方面明显滞后，对新污染物的生物毒性、来源分布、特征机理、作用途径等方面的基础研究相对不足，新污染物监测、防控、治理的科技支撑能力较为薄弱。这使得我国在新污染物监测、防控和治理技术上能力较为有限。中国科学院科技战略咨询研究院孟小燕、黄宝荣在《环境保护》2023年第7期刊发的《我国新污染物治理的进展、问题及对策》一文介绍，我国现有研究主要集中在某些污染物的污染水平和毒理学上，缺乏对新污染物污染源、迁移扩散、分布特征和环境健康风险的系统性研究。科学数据不足使得难以建立有效的风险评估和规制措施。这不仅影响风险评估的准确性，也影响法律和政策的制定。例如，关于新污染物的环境持久性、生物累积性和毒性等方面的数据不足，使得制定科学合理的法律标准成为一大挑战，还影响公众和政策制定者对新污染物风险的认识。

　　新污染物环境风险的社会认知滞后。目前，针对新污染物的宣传多集中在网络报道和公众号推文，形式单一，缺乏全面介绍其类型、危害、来源及防治措施的立体化宣传。相对于可见的传统污染物，如雾霾、垃圾和黑臭水体，公众对新污染物的隐性危害及其健康风险缺乏认识。过度使用和随意丢弃塑料包装，农药和化肥的高使用量及抗生素的滥用现象依然大量存在。由于认知的局限，企业和居民在生产和使用化学品过程中，主动采取减排或防控措施的意识和行动不足。公众对环境问题的关注往往集中在已知和显著的污染问题上，而对新污染物等潜在风险的关注度相对较低，导致在政策、规划制定和新污染物监管中，公众和非政府组织的参与相对较少。

　　新污染物环境风险规制法治化的路径

　　建立健全新污染物风险预防原则。新污染物通常涉及复杂的化学物质，这些物质环境风险也因为科技水平限制而未被完全发现。因此，坚持风险预防原则可以确保在危害不确定性情况下，采取适度预防性措施，以保护环境和公众健康。可以考虑在环境法典编纂中明确规定风险预防原则。在特定情形下，除非有确凿证据证明某种化学物质不会造成显著危害，否则，应采取相应风险防治措施，如限制、禁止或附条件许可等，以有助于从源头上控制污染风险，避免环境损害发生。风险预防原则的应用，要强调从“事后罚”转向“事先防”，即在损害发生前就采取措施，包括授权生态环境主管部门实施相应行政措施，如限制高风险新污染物的使用和排放，引导企业主动依法依规排污；允许在环境侵权行为尚未发生或即将发生时，由检察机关提起预防性环境公益诉讼，以防止潜在损害的发生。预防型措施不仅能有效防治新污染物环境风险，还可以减少潜在的经济和社会成本。

　　全面打造新污染物系统治理体系。逐步建立健全新污染物全生命周期管理制度，增强防治措施的针对性和实操性。例如，在环境法典污染控制编中增设“新污染物环境风险管控”部分，构建新污染物环境风险管理的基础框架，包括风险识别、评估、信息收集和质量监控等制度；加强新污染物治理与环境影响评价、排污许可及生态环境管理等相关制度的协调，完善优控物质筛选和新物质审核登记等制度。完善有害化学物质环境风险管理制度，确保其与现有法律协调一致。

　　深度融合新污染物多元共治理念。首先，强化企业自身治理。企业作为化学品生产的主要受益者和污染的主要责任主体，理应在清洁生产和治污减排方面承担更多责任，可以通过建立企业生产者责任延伸制度，明确企业在新污染物防治中的主体责任，促进企业从源头上减少污染。其次，强化公众治理理念。通过加强对新污染物危害的宣传教育，提高公众的风险防范意识和责任感，引导社会公众自觉减少污染物的使用，如塑料制品和抗生素；为公众提供便捷的举报渠道和平台，让其能够有效地参与到新污染物风险防控，发挥公众的监督作用。最后，强化跨部门协同治理。在国家层面，应建立健全以生态环境治理牵头的协调机制，推动相关部门和地方各级政府在信息数据共享、联合执法、职责衔接等方面建立有效的沟通协调机制。在地方层面，强化新污染物防治的属地责任，确保从国家到地方各级政府的政策和行动步调一致，从而有效地应对新污染物带来的环境风险挑战。

　　本文为国家社会科学基金一般项目“长江经济带的跨域污染防治问题及应对研究”（项目编号：21BFX140）的阶段性研究成果。

　　〔作者单位：四川省委党校（四川行政学院）法学教研部〕