完善流域空间管控机制 推动构建国土空间体系

　　习近平总书记指出，“要完善国土空间规划，落实好主体功能区战略，明确生态红线，加快形成自然保护地体系，完善生物多样性保护网络，在空间上对经济社会活动进行合理限定。”进入新时代以来，我国围绕流域治理，编制了长江、黄河两大流域发展规划，制定了《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》。至此，长江、黄河流域空间全局发展的顶层设计基本构建起来。流域作为重要的国土空间单元，完善流域治理体系对促进国土空间高质量发展具有重要意义。党的二十届三中全会提出，“完善实施区域协调发展战略机制。构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。”为了更好地落实流域立法中的空间规划与管控要求，必须立足流域空间治理的现状，完善流域空间管控机制，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，不断优化国土空间开发保护格局，从而推动经济社会高质量发展。

　　形成优势互补的流域发展协同机制

　　黄河保护法确立了“统筹谋划、协同推进”原则，这有利于实现区域内上下游、左右岸等不同区域的协调发展，也是流域空间规划与管控的必然要求。实现流域内部和外部协同发展，以及与其他国家战略的协同，对于促进区域协调发展，构建国土空间体系具有重要意义。

　　一是流域内部协同。首先，立法协同。2023年《中华人民共和国立法法》修正时关于协同制定地方性法规的规定为区域协同立法提供了法律依据。在具体落实方面，流域治理相关主体应当在调研论证、对话协商基础上，开展流域协同立法，更好地为流域协同治理和协调发展提供法治保障。其次，机制协同。通过贯彻落实长江保护法、黄河保护法等流域立法规定，建立流域协调机制，发挥统筹协调作用。同时，理顺流域统筹协调机制与流域管理机构、流域其他监督管理部门、地方人民政府及相关职能部门之间的关系。最后，治理协同。在流域治理中，应当坚持系统治理理念，在事权配置与支出责任、水量调度、污染防治、信息化建设、流域综合执法等方面加强协同治理，确保多方主体参与，实现共治共享。

　　二是流域外部协同。流域不仅是自然资源要素的集合，而且是特定的生产、生活、生态空间。在协同观念引领下，通过流域规划引导生产、生活、生态空间内的要素有序流动，可以有效统筹配置流域资源，实现与其他流域间的跨流域协同。例如，在黄河流域治理中，通过黄河中上游地区与长江流域、内流流域的协同，下游与淮河流域、海河流域等的协同，在流域与流域之间的自然分界上建立起链接和纽带，消减因为行政区划因素对流域治理产生的区隔。

　　三是与其他国家战略协同。主要是将体现空间和区域要素的乡村振兴战略、西部大开发战略等协同推进。比如，黄河流域生态保护与高质量发展规划范围与“一带一路”沿线黄河流域内的西安、郑州、济南等都市圈、关中—天水经济区等区域规划存在交叉重叠，要实现空间规划上的协同，推进区域协调发展；通过流域国土空间规划的管控目标与乡村振兴战略的协同，共同推进乡村全面振兴。

　　规范流域自然资源市场化配置机制

　　我国现行法律为自然资源的市场化配置提供了基本依据。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》中关于自然资源产权属性的规定及自然资源流转的规定，是自然资源市场化配置的法律基础。比如民法典第三百二十四条、第三百二十五条规定的自然资源有偿使用制度及组织、个人依法可以对自然资源进行占有、使用和收益。可见，我国现行法律界定了自然资源资产的所有权主体，且可以通过多种方式进行市场化交易，实现自然资源利用的可定价。

　　基于流域自然资源的空间属性，其承载着生态价值、经济价值及社会价值等，必须在市场化的基础上进行有效规制，预防和纠治市场化调节可能引发的掠夺式开发、开采、利用等传统问题，以及扩大自然资源的时空分布不均衡等新问题。为此，在自然资源市场化配置中，应当通过多种方式提高自然资源配置效率，并兼顾自然资源的特点，满足经济社会高质量发展的需要。比如，根据不同的生产生活状况和用水特点，多渠道拓展和完善水权交易模式，鼓励实施节水改造，将节约的水量进行水权交易；引导市场主体参与非常规水的开发利用，实现水源来源和利用效率的结构化转型；完善用水权交易的全流程监管，为水权单元计量、用水权收储、交易等提供可能。除了流域水资源的市场化配置外，还要积极扩大流域用水权、排污权、碳交易权、山林权等市场化改革的成果，完善自然资源市场化配置机制，构建企业积极作为、政府有效引导、社会广泛参与的流域资源配置模式。

　　健全流域生态保护与修复机制

　　人与自然和谐共生是中国式现代化的基本特征。黄河保护法第一条开宗明义地阐明了立法目的——实现人与自然和谐共生。流域空间管控，应当以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指引，尊重自然、顺应自然、保护自然，通过辨证施治，推进人与自然和谐共生。一是坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。充分发挥流域生态保护与修复相关部门的职能，转变单一要素的生态保护模式和相应的横向事权配置方式，改革传统高耗能、低产出的粗放式发展方式，防止因为空间管控不到位引发的生态破坏和环境污染等问题。在全新的国土空间用途管控方式下，构建山水林田湖草沙一体化保护与修复机制，必然要进行横向事权整合，在权力运行机制上通过整合，实现绿水青山，确保国家生态空间安全。比如，对于黄河流域甘肃段区域内的陇中等水土流失重点防治区域，应纳入黄河流域生态保护和高质量发展的全局战略来协同谋划。二是建立完善的自然保护地系统。严格落实流域立法中关于国家公园、自然保护区、自然公园等自然保护地的规定，通过自然保护地建设，逐步恢复生态空间的自然底色，为人与自然和谐共生提供休憩空间和场所。

　　完善流域生态补偿机制

　　良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。在流域生态环境治理过程中，应当妥善地解决流域空间产品效益的外溢问题。避免上游地区为流域生态环境治理付出较大成本，甚至作出了较大牺牲，但下游地区“搭便车”的现象。

　　一是完善纵向生态补偿机制。比如，设立黄河流域生态保护和高质量发展基金，规范基金的使用管理。财政部2022年印发《黄河流域生态保护和高质量发展奖补资金管理办法》，设立补助资金，统筹用于区域内生态保护和高质量发展相关支出，并按照相应标准和因素设置了资金分配的权重。通过水质断面、环境优良天数、水源涵养面积等因素设置，加强对流域生态功能和环境保护的正向引导；加强对万元GDP能耗、研究与试验发展经费投入、补齐公共服务短板等高质量发展指标的激励。同时，积极构建流域多元化补偿机制，加强配套政策制度的制定和完善，提高流域内地方生态补偿制度的落地实施，解决流域空间管控治理的衔接协调问题。

　　二是完善横向生态补偿机制。由于流域生态保护治理的外部性，对流域内的限制开发区、禁止开发区进行生态保护，完成生态环境保护目标和生态保护优良的地区，以及对自然资源和生态产品和输出地区进行必要和合理的补偿，有法理依据，也有实践基础。补偿标准必须依靠产品的自然资本、生态服务功能价值、保护与恢复成本进行核算。同时，政府应当引导生产要素向生态空间、生态产品生产领域内流动，确保各类资源的合理配置，逐步提高生态产品社会交换关系中的比重，健全生态产品价值实现机制。

　　建立流域空间管控纠纷解决机制

　　流域空间纠纷发生在黄河流域或长江流域地方政府主体、政府及其部门与行政相对人及平等主体之间。从类型上涉及众多方面，比如地方政府间行政合作协议纠纷、跨行政区环境侵权纠纷、长期渐进性环境侵权纠纷、流域生态保护补偿协议纠纷等。为解决流域空间管控中的纠纷问题，一方面，应当完善生态环境损害赔偿机制。理顺流域生态环境损害赔偿和环境公益诉讼之间的关系，强化流域内地方政府在流域生态环境治理中的主体地位，将行政执法职能前段化，弥补环境公益诉讼主体行为动能不足。检察机关在流域环境治理中，其法律监督职能的发挥应当体现出补位特点。同时，应当完善磋商机制，以赔偿主体更加容易接受的方式对生态环境进行修复和治理。另一方面，完善流域执法司法协作机制。巩固生态环境领域“两法衔接”的成果，在证据收集、信息共享、损害鉴定、赔偿责任等方面的协调配合，在诉前磋商环节、诉前公告环节、诉前检察建议环节，及时履行告知义务，确保责任落实在前端；统一执法尺度，加强诉源治理，共同推动流域空间管控与治理在法治轨道上运行。

　　本文为2024年度法治甘肃省级课题（登记备案编号：170）“黄河保护法实施中的空间规划与管控制度研究”的阶段性研究成果。

　　（作者单位：兰州财经大学法学院）