完善公共数据授权运营制度加快推动数字经济创新发展

　　近年来，公共数据授权运营创新实践赋能经济社会高质量发展，取得了多项成果。但还存在公共数据开放范围待明确等问题，亟须从制度顶层设计、政策指引、具体规则等方面给予完善。

　　公共数据是数据要素中最重要的资源之一，兼具“治理要素”与“生产要素”双重属性，在推动经济社会发展和国家治理能力现代化中具有重要作用。我国高度重视公共数据资源的开发和应用，将其视为提升公共服务水平、推动数字经济发展、提升国家治理能力的重要方式。2022年12月印发的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）对公共数据的共享开放和开发利用作出重要部署，强调要“推进实施公共数据确权授权机制”。2024年4月，国家发展改革委办公厅、国家数据局综合司印发的《数字经济2024年工作要点》明确，加快构建数据基础制度，推动落实“数据二十条”。加大公共数据开发力度，进一步释放数据要素价值。这使得公共数据开发开放与流通使用，以及公共数据授权运营进入快车道，数据要素市场“蓄势待发”。

　　公共数据授权运营，指以公共数据开发利用为目的，授权特定运营主体对公共数据进行加工，形成数据产品与服务提供给市场与社会。目前，全国多个省份持续探索实践公共数据授权运营形式，其中，北京、上海、广东、海南等20多个省份已出台规范性文件，为本地区公共数据授权运营实践工作提供政策支撑和法规保障。比如，北京市以金融领域为先行试点，率先建立“金融公共数据专区”，汇集公积金、税务、社保等金融公共数据，实现金融公共数据在不同场景中的应用。今年4月，河北省石家庄市公共数据运营试点首个场景“婚信宝”正式落地，为保险、金融行业提供婚姻公共数据，探索在风险预警与识别、家庭财产分割与继承、社会关系筛查等方面提供服务。

　　近年来，公共数据授权运营创新实践赋能经济社会高质量发展，取得了多项成果。但还存在数据确权与开放制度顶层设计不完善、公共数据开放范围待明确等问题，亟须从制度顶层设计、政策指引、具体规则等方面给予完善。

　　积极推动公共数据授权运营制度顶层设计。一方面，持续推动数据基础制度建设，不断完善和优化顶层制度设计，形成统一明确的关于公共数据开发利用、数据产权确权、数据流通合规、收益分配等重大问题的制度指引，构建系统完整、科学合理、协调统一的数据基础制度体系；另一方面，继续深入探索地方“先行先试”，试构建地方公共数据授权运营体制机制，借由地方授权运营的立法试验，总结经验并形成可复制可推广的方案，为中央层面立法准备制度基础与必要条件，确保统一性立法更具有普适性。

　　明确公共数据授权运营的分类分级标准。高质量的公共数据供给是分析使用公共数据、释放其巨大要素市场价值的前提。明确授权运营的数据范围，制定相应的公共数据分类分级方案，可以确保不同条件的公共数据进行不同程度、不同类型的授权运营。从这个角度看，公共数据授权运营的分类分级对提升授权运营效率、保障公共数据授权运营安全具有重大意义。数据分类是分级的基础。目前，各地实践中采用的分类标准不一，用以满足不同需求场景。具体而言，凡涉及国家秘密、商业秘密、国家安全、个人隐私或其他涉密的公共数据都属于禁止授权运营的公共数据。针对受限开放的公共数据，应在科学性、系统性分类原则指导下，根据授权运营需要，结合公共数据的来源、内容、属性和特点，充分考虑公共授权运营中的公益性与经营性、公共服务职能与资产增值之间制度构建的平衡而进行分类。数据分级是依据公共数据重要性或影响程度进行定级，从而保护相关主体权益和公共数据安全。一方面，要对数据要素的分类分级管理规范立法，授权专门数据机构进行全国性整体统筹，由各地区、行业、单位根据业务范围实践需求具体实施，实现公共数据规范化分级分类；另一方面，可以通过明确公共数据授权运营分级分类标准工作，强化公共数据开放质量管理，推动数据要素规范化、标准化采集与动态更新，不断提高公共数据供给质量。同时，要加强公共数据供给、流通、应用全过程安全保障，确保公共数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯。

　　创新公共数据授权运营体制机制。公共数据授权运营是释放公共数据生产要素价值、培育数据要素市场的核心推动力量。创新公共数据授权运营机制，应着重研究授权运营机制中的重点行动要素。首先，加快研究公共数据资源价格形成机制。坚持“价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”的总体原则，建立全面、准确、及时反映数据要素成本、价值和供需关系，以及适配数据要素独特规律和符合当前我国国情的公共数据价格形成和收益分配机制。其次，授权运营的收益合理分配是机制实现的基础。结合授权运营的不同目的，探索建立公共数据资产治理投入和收益分配机制。按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，依法依规维护各相关主体数据资产权益。通过公共数据资产运营公司对公共数据资产进行专业化运营，推动公共数据资产开发利用和价值实现。尊重公共数据资产价值再创造、再分配，支持数据资产使用权利各个环节的投入有相应回报，从而激发各方协作的积极性。推动公共数据资产收益按照授权许可约定向提供方进行按比例分成，保障公共数据各相关利益方依法依规获取各自的收益。最后，运用各种专业技术服务提升公共数据运营与治理水平，实现公共数据产品价值化。在公共数据授权运营制度设计中，应明确公共数据运营的授权管理主体及职责、公共数据管理、授权模式及运营单位资质、授权管理程序、收益分配机制、安全保障、运营评估标准等，规范公共数据授权、加工、经营、安全监管等流程。

　　持续优化公共数据开放平台功能。公共数据授权运营平台建设是数据要素流通和应用的重要数据基础设施。目前，各地试点均积极推动公共数据平台建设，形成了不同类型的平台建设模式。如成都、青岛等建立统一公共数据运营服务平台；北京、贵州、上海等地采取以区域内大数据交易所平台与本地区公共数据开放平台相结合的平台运营模式；海南建立了集合公共数据资源加工、管理、流通、交易全流程服务一体化的公共数据综合服务平台。目前，我国公共数据授权运营平台建设已积累了一些实践经验，下一步，应持续优化公共数据开放平台功能。首先，完善现有公共数据平台备案机制，制定统一的公共数据开放平台管理制度，满足社会公众多样化的搜索需求。其次，强化公众与平台之间的互动，促进公众对公共数据授权运营的认知、理解与使用，吸纳公众参与公共数据授权运营，将公共数据授权运营成果与经验进行社会化共享。

　　加强公共数据安全运营保障。由于公共数据体量巨大，涉及众多个人相关信息和数据，所以公共数据授权运营应在保障公民个人信息权利和公共信息安全的前提下展开。首先，加强授权入口环节管理，规范授权运营流程。其次，针对公共管理数据，应当明确特定层级数据管理部门作为统一授权单位；对于公共服务数据，应当在数据管理部门的安全审查前提下进行备案后开展授权运营。最后，明确授权运营主体资质要求，并坚持“数据可用不可见”原则。

　　充分保障公共信息与个人信息安全。着力细化公共数据授权运营流程，加强合规监控。有效的风险监测和安全防护机制对保障个人信息权利与公共信息安全尤为重要。要对公共数据进行风险监测和安全防护，建立预防、预警和应急处理机制。具体可以通过强化各环节数据安全责任制度，建立预警与应急处理机制，健全风险评估安全机制，实施数据安全技术防护，加强各环节相关人员安全监管等机制，形成监管合力，从而促进公共数据安全、合规、高效开发利用，加快推动数字经济创新发展。

　　（作者单位：河北省社会科学院法学所）