全国人大及其常委会授权改革试验的法治实践创新

　　法治是中国式现代化的重要保障。坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治，是正确处理改革和法治关系的基本遵循。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出，坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。

　　全国人大及其常委会授权在局部地区或特定领域进行改革举措的先行先试，为全面深化改革探索和积累经验，是在法治轨道上推进改革的重要体现。新时代新征程，全国人大及其常委会授权改革试验的法治实践，可有效保证在法治轨道上全面深化改革、推进高水平对外开放，其自身也在全面深化改革、推进中国式现代化的伟大实践中不断创新发展。

　　人大授权改革试验的法治实践模式

　　基于改革创新实践需要，全国人大及其常委会一般向其他有关国家机关或者地方作出改革试点或先行先试授权。从法律运行视角看，这种包含开展改革试验的授权可以分为两种不同类型：授权试验性立法和授权暂时调整或暂时停止适用法律。就授权试验性立法而言，被授权主体享有规范创制权，可以在所属行政区域或管辖领域作出并实施有关规定，这在性质上属于规范创制活动；就暂时调整或暂时停止适用法律而言，被授权主体则不享有规范创制权，但可以针对授权主体所明确列举的有限数量的法律规定作出调整性适用，这在性质上属于法律适用活动。

　　首先，从被授权制定规范的主体看，全国人大及其常委会授权开展试验性立法的对象，既包括国务院（及其所属部门）、最高人民法院、最高人民检察院，又包括地方人大及其常委会。国务院（及其所属部门）被授权制定的改革试点实施办法，在性质上一般属于行政法规、规章或者规范性文件，最高人民法院和最高人民检察院被授权制定的改革试点实施办法在性质上属于司法解释或者司法解释性质的文件，地方人大及其常委会则被授权制定经济特区法规、自由贸易港法规、浦东新区法规等专门法规。其次，从被授权制定的规范内容上看，授权试验性立法，既包括授权制定先行先试性规定，也包括授权制定变通性规定。例如，全国人大授权经济特区制定相关法规在经济特区范围内实施，经济特区所在地的省、市的人大及其常委会就既可以在国家或者地方立法没有先例的情况下制定先行性、试验性规定，也可以针对国家既有的法律法规作出一定的变通性规定。此外，全国人大常委会授权制定的海南自由贸易港法规和浦东新区法规也都包含先行性、试验性规定和变通性规定。与试验性立法相比，授权暂时调整或暂时停止适用法律通常不包含创制先行性、试验性规定或变通性规定的授权，在授权暂时调整适用法律的一些情形中，全国人大常委会在授权其他国家机关或地方暂时调整适用法律时，已经为被授权主体指明了调整实施的具体规定或方式。

　　无论是授权试验性立法，还是授权暂时调整或暂时停止适用法律，全国人大及其常委会对其他国家机关或地方的授权都是改革举措在局部地区先行先试的合法性前提。当然，由于全国人大及其常委会既可以通过制定法律也可以通过作出专门决定决议的方式行使各项职权，因而在实践中，全国人大及其常委会往往通过作出专门决定或决议的方式授权展开改革举措的先行先试，但是也会在其通过的正式法律中作出授权。例如，全国人大常委会于2019年通过的《中华人民共和国资源税法》第十四条，就明确授权国务院对取用地表水或者地下水的单位和个人试点征收水资源税。

　　试验性立法授权的实践创新

　　授权立法是我国人民代表大会制度下的重要立法体制。全国人大及其常委会授权国务院（及其所属部门）、最高人民法院、最高人民检察院等中央国家机关开展试验性立法，属于国家立法机关向其他国家机关的横向立法授权；授权地方人大及其常委会开展试验性立法，则属于中央向地方的纵向立法授权。

　　在授权其他中央国家机关试验性立法时，全国人大常委会基于改革实践需要将授权对象由最初的国家行政机关逐渐扩展至国家司法机关，开启司法领域试验性立法引领改革的法治实践。例如，2015年7月全国人大常委会作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》授权最高人民法院、最高人民检察院制定试点工作实施办法。随后，最高人民检察院制定《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》在部分地区试点开展公益诉讼工作。又如，2021年8月全国人大常委会作出《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》授权最高人民法院制定具体试点办法，随后，最高人民法院制定《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》正式开展四级法院审级职能定位改革试点工作。全国人大常委会授权“一府两院”进行试验性立法已逐渐成为我国立法常态化运作机制，构建形成横向授权立法新格局。

　　在授权地方试验性立法时，全国人大常委会深入贯彻“丰富立法形式，增强立法的针对性、适用性、可操作性”要求，在授权立法类型上作了重要法治实践创新。2021年6月，全国人大常委会分别通过专门决定授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规，以及通过《海南自由贸易港法》授权海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规。2023年修改的《中华人民共和国立法法》在既有的经济特区法规基础上新增浦东新区法规、海南自由贸易港法规两种新法规类型，丰富了我国地方立法体系中的试验性立法的形式，进一步确认了地方试验性立法的实践创新。自获得立法授权以来，上海和海南充分用足用好立法授权，不断通过立法引领推动改革创新和扩大高水平开放，有力地保障了浦东新区和海南自由贸易港的高质量发展。截至目前，上海市人大常委会已制定颁布18部浦东新区法规，内容主题涵盖优化营商环境、推动产业升级、促进自主创新、发展绿色生态、深化城市治理等多个板块；海南省人大常委会已制定31部自由贸易港法规，内容涉及贸易、投资及相关管理活动等多方面。

　　暂时调整或者暂时停止适用法律授权的实践创新

　　试点是重要改革任务，更是重要改革方法。改革试点作为一种政策实施方式，旨在通过在局部地区或特定领域先行先试新的改革举措，探索有效的改革路径和积累经验，最终为全国范围内的改革提供可复制可推广的模式。习近平总书记强调，抓好试点对改革全局意义重大。要认真谋划深入抓好各项改革试点，坚持解放思想、实事求是，鼓励探索、大胆实践，敢想敢干、敢闯敢试，多出可复制可推广的经验做法，带动面上改革。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央聚焦重大改革任务，部署开展自由贸易试验区改革试点、农村集体土地制度改革、人民陪审员制度改革试点、公益诉讼改革试点、国家监察体制改革试点、刑事案件认罪认罚从宽制度试点等一系列重大改革试点，为推进全国范围内的改革积累了宝贵经验。

　　就如何妥善处理好改革与法治的关系，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。2015年和2023年立法法两次修改对此逐步予以法律化、制度化。2015年修改后的立法法第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”2023年修改的立法法在上述规定的基础上增加一款规定：“暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，实践证明可行的，由全国人民代表大会及其常务委员会及时修改有关法律；修改法律的条件尚不成熟的，可以延长授权的期限，或者恢复施行有关法律规定。”

　　实践中，全国人大常委会作出一系列改革试点授权，并在被授权主体、各试点地区认真总结试点经验后，常通过修改完善多部相关法律将实践证明行之有效的一系列改革举措在全国范围内进行复制推广。授权暂时调整或者暂时停止适用法律是全国人大及其常委会授权改革试验的法治实践创新的重要体现，为全面深化改革提供重要法治保障。

　　（作者单位：中国法学杂志社）