构建个人破产制度的若干思考

　　构建个人破产制度，要优化个人破产启动程序，适当放宽债务人适格范围；多渠道加强诚信审查和监察，堵塞个人逃废债隐忧；部门联动协同推进，疏通个人债务豁免难点堵点；完善管理人相关配套制度，强化管理人履职保障制度。

　　个人破产制度是破产法律制度的重要内容之一，对于促进市场主体有序退出、优化法治化营商环境、激发社会创新活力具有重要意义。自2020年5月印发的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出”以来，浙江、江苏、山东等地积极探索，逐步开展与个人破产制度相当的个人债务清理工作，特别是全国首部关于个人破产的地方性法规《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《深圳条例》）自2021年3月1日起正式实施，引发社会广泛关注。

　　今年全国两会期间，最高人民法院工作报告总结破产审判工作成效时指出，“个人可破产、可重整，更可再创业”，这为人民法院在审判执行工作中探索构建符合我国国情的个人破产制度指明了方向。司法实践中，要积极认识建立个人破产制度的意义，并积极探索。

　　建立个人破产制度的现实价值

　　优化资源配置，助推发展新质生产力。社会主义市场经济体制改革的重要内容之一，就是要让优质市场主体在资源配置中发挥决定性作用。破产清算、重整是实现市场资源优化配置的重要方式。具体来说，个人破产制度通过重整、和解、清算等方式，为自然人提供有效的市场退出机制，让依法经营、诚实守信的债务人东山再起，促进债权人公平受偿、推进市场资源要素最大流转。这是关系着市场主体新陈代谢、加快新旧动能转换，推进供给侧结构性改革的重要法治途径，对提高社会总体生产力水平，助推持续增强社会发展的内生动力和活力，加速经济社会高质量发展具有重要意义。

　　为矛盾化解提供缓冲，优化法治化营商环境。建立个人破产制度有利于营造稳定公平透明、可预期的营商环境，推动我国经济持续健康发展。在个人商业活动普遍化的大背景下，建立个人破产制度将产生两方面影响：一方面，自然人过度负债、投资理财失败频发，非但不产生社会价值还可能产生其他风险，而个人破产制度为社会矛盾化解提供缓冲，有利于实现社会治理良性循环，最大限度减少社会极贫、极困群体出现。另一方面，个人破产制度可以通过正当程序，有公信力地豁免债务人的部分债务，为诚信创业失利者提供重生机会，拯救“诚实而不幸”的债务人；也可以最大限度保护债权人的合法权益，维护市场经济秩序与市场主体的合理预期，助力优化法治化营商环境。

　　助力社会诚信体系建设，制度性解决“执行难”问题。当前，个人破产制度国家立法的缺位，使得以自然人为被执行人的“终本”案件难以及时出清、了结，案件执行过程中易产生大量“失信”债务人，既影响债权人的债权实现，也造成人民法院执行案件大量积压，使得社会诚信体系严重失衡、人际关系恶化。个人破产制度可以集中解决自然人债务纠纷案件累积、降低社会整体债务叠加风险，有利于激发各类经济主体，尤其是民营经济和民营企业主创新创业的信心和热情，增强抵抗市场风险的勇气，对制度性化解“执行难”问题具有重要意义。

　　构建个人破产制度的司法实践建议

　　优化个人破产启动程序，适当放宽债务人适格范围。个人破产的核心是债权人让渡部分个人权利，给予债务人生存空间，由破产管理人履行职责引导双方当事人在透明、互信的平台下了结案件。目前实施的《深圳条例》与国际惯例接轨，规定由债务人申请、债权人申请两种启动方式。《深圳条例》实施3年多来，深圳法院办理的个人破产案件主要以债务人申请为主，且由于严苛的审核程序，大量涉及执行的债务人被排除在外，对存量“终本”案件的出清作用较小，对解决“执行难”作用有限。实践中，浙江法院探索构建“债务人主动申请+执行筛选+个债审理团队审核”模式，将个人债务清理与执行案件联动，创设“执破”双向联动模式，有效破解执行难题。建议在启动程序上，参照《深圳条例》中债务人、债权人在符合条件的情况下均可申请破产的规定，将执行程序与破产程序衔接，深化“执破融合”机制。这样，执行法官可以从执行案件中筛选符合条件的案件，移送到破产法庭或者直接启动破产程序，实现存量执行案件的有效出清，减少“终本”案件的堆积。同时，建议对个人破产案号进行统一管理，作为执行特别程序予以启动，在现有法律框架内，按照执行和解和参与分配等执行制度和理论，在对财产进行调查和清算的基础上，通过执行和解、债务豁免、债务清除，实现执行程序有效退出、债务人信用修复、债权人利益最大限度保护。

　　多渠道加强诚信审查和监察，堵塞个人逃废债隐忧。高效、准确判断债务人信用情况是个人破产制度有效运行的重要前提。对此，各地做了不少探索。《深圳条例》建立的个人破产信息登记、公开基本制度，将具体的实施职责赋予破产管理署，进一步加强债务人信用审查，并规定发现债务人不诚信行为的，立即在程序上进行分流。实践中，温州法院适当扩大个人债务配合人员范围，不仅要求债务人全面如实申报财产、承诺不进行高消费，如实配合各项债务清理工作，还要求债务人做通配偶、未成年子女及其他共同生活近亲属思想工作，同意说明名下的财产情况，容忍债权人及法院质询和询问并如实陈述。浙江余杭等地研发“个人债务集中清理智审平台”，依托多模态、全领域、跨部门的信息整合，破解线下信用调查难题。建议参考各地司法实践，在规则、程序、惩戒等方面综合施策，通过财产申报、管理人核查、公众监督等方式，扩大个人债务核实配合人员范围，及时裁撤不诚信申请，数字化动态实时画像，全方位加强债务人信用审查。此外，司法实践中，《深圳条例》规定，法院、破产管理人、破产管理机构有发现犯罪线索的移送责任，但由于调查手段缺乏、证据难以固定等原因，无法真正实施。建议从国家层面立法完善破产刑事责任制度，将自然人的破产欺诈行为等纳入刑法范畴，切实打击逃废债行为。

　　部门联动协同推进，疏通个人债务豁免难点堵点。个人破产制度的实施涉及大量政府职能、部门职能，亟须形成强大社会合力。特别是在金融债务豁免方面，浙江台州、苏州吴江的实践表明，金融债权人占个人破产案件的多数，但金融债权人往往是金融机构的分支机构，受制于内部审批制度而无权决定个人债务豁免比例，大部分表决事项需会后逐级上报审批，流程烦琐、耗时长，直接影响债权人会议的效率。另外，只要个别金融债权人不同意，就意味着清算方案全盘否定，易导致个人破产工作受阻甚至搁浅。对此，深圳积极构建府院联动在线“一网通办”通道，便利法院与公安、市场监管、税务、不动产登记、人民银行及破产管理协会等共享数据，为个人破产制度实施提供有力保障。台州中院与金融监管部门出台《关于探索个人破产制度推进金融消费者债务清理创新工作的纪要》，探索金融消费者债务清理和不良贷款核销新模式。建议各地法院进一步加强与地方政府及相关部门的密切联系，持续保持良性互动。同时，打通金融机构的内部核销与个人债务清理工作，联合金融部门对个人债务减免、减免幅度、减免条件等相关事项采取一致性行动，实现双赢。

　　完善管理人相关配套制度，强化管理人履职保障制度。管理人制度是个人破产法律制度中重要的配套制度。目前，个人破产案件管理人面临身份定位不明、取酬困难等问题。实践中，《深圳条例》规定破产费用和共益债务以债务人财产随时清偿；《浙江省优化营商环境条例》明确规定，县级以上人民政府安排的企业破产启动援助资金，可以用于个人债务集中清理的启动援助。即，允许个人债务集中清理相关资金纳入原各地企业破产援助资金使用范围，在原资金规模内统筹安排。建议参照《中华人民共和国企业破产法》相关规定处理，明确个人破产制度管理人的身份、职责、工作程序等。同时，合理确定个人破产案件的管理人报酬，积极争取个人破产管理人报酬等支出在政府设立的专项资金中列支，参照企业破产中的分段超额累退的计酬方式，调动管理人参与的积极性，推动个人破产制度有效运行。

　　（作者单位：中国应用法学研究所、浙江省高级人民法院）