浅谈《广州市中小学生心理健康促进条例（草案修改稿·征求意见稿）》

以地方立法护航中小学生心理健康

——浅谈《广州市中小学生心理健康促进条例（草案修改稿·征求意见稿）》

　　《广州市中小学生心理健康促进条例（草案修改稿·征求意见稿）》，重点关注中小学生手机管理、预防校园欺凌、解决有心理问题学生的诊治难等问题，以立法形式在全国率先回应了学生心理问题“怎么预防”“怎么发现”“怎么诊治”和“怎么保障”等难点问题。

　　日前，广州市人大常委会发布《广州市中小学生心理健康促进条例（草案修改稿·征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见建议。意见反馈截止时间为2024年7月13日。

　　《征求意见稿》共7章35条，以立法形式在全国率先回应了学生心理问题“怎么预防”“怎么发现”“怎么诊治”和“怎么保障”等难点问题，明确了政府、学校、家庭、社会、媒体等主体的责任。它聚焦广州市中小学生心理健康保护方面现实问题，重点关注中小学生手机管理、预防校园欺凌、解决有心理问题学生的诊治难问题，引发社会广泛关注。

　　落实有关方针政策 细化上位法规定

　　以法治手段贯彻落实党中央、国务院决策部署。2019年6月印发的《中共中央 国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提出，大力开展理想信念、社会主义核心价值观、中华优秀传统文化、生态文明和心理健康教育。2023年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》提出，“建立健全学生心理健康问题定期筛查评估、早期识别与干预机制。”《征求意见稿》将上述政策转化成具体的规则和制度，明确要求学校将中小学生心理健康促进工作融入教育教学、管理服务各环节，及时向中小学生的父母或者其他监护人反馈中小学生在校期间学习生活情况。学校应当开设以实践活动为主的适应不同年龄阶段的心理健康教育课。每班每两周至少安排一课时心理健康教育课，每学期至少开展一节心理健康教育主题班会课。

　　细化和补充上位法。《中华人民共和国精神卫生法》《中华人民共和国家庭教育促进法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的有关条文对中小学心理健康保护作了规定。《征求意见稿》对上位法的规定作了细化和补充，如《中华人民共和国精神卫生法》第十六条规定，教师应当学习和了解相关的精神卫生知识，关注学生心理健康状况，正确引导、激励学生。《征求意见稿》第二十六条将前述规定细化为“中小学校主管部门应当完善教职工心理健康教育培训制度，所有教师都应当接受心理健康教育培训并取得相应证书，全面提升应对中小学生心理问题的能力”。此外，《征求意见稿》还就卫生健康副校长、休学和复学等作了补充性规定。

　　重视预防工作。《征求意见稿》以预防中小学生的心理行为问题为目的，设计相应规则和制度：从结构上看，《征求意见稿》第二章专门规定预防工作，第一章中的第六条和第三章中的不少条文包含预防内容；从篇幅上看，《征求意见稿》第二章9个条文，占比总条文数的26%；从内容上看，它主要包括三个方面：其一，家长是中小学生心理健康教育的“第一任老师”；其二，中小学校及教师将心理健康教育融入教育教学和管理服务各环节，并通过开展讲座和实践活动提升家长开展心理健康教育的能力；其三，教育行政部门及有关部门在各自职责范围内开展有关中小学生心理健康预防工作。

　　将心理行为问题分为三类。综合《征求意见稿》第十七条、第二十一条和第二十二条，可以将中小学生心理行为问题按照程度分为三类：心理行为异常、严重心理行为问题、疑似精神障碍。对于心理行为异常，《征求意见稿》要求应对措施多样、灵活，包括父母、教师与孩子交流，寻求心理服务热线、心理健康服务机构或心理健康教育教师的指导等。对于严重的心理行为问题，《征求意见稿》要求由父母或者其他监护人及时带孩子到专业机构接受心理咨询或者就诊，且可以休学。对于疑似精神障碍且存在伤害自身或危害他人安全的行为或风险，《征求意见稿》提出分类处理措施：如学生系未成年人，由家长将其送往医疗机构诊断。其父母或者其他监护人拒不履行监护责任的，由学生所在学校或当地公安机关将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。如学生已为成年人，则由其近亲属、所在学校或当地公安机关将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。

　　完善中小学生使用手机规则。《征求意见稿》第十四条第二款授权学校禁止学生携带手机进入校园，引发热议。其实，该条款是对《中华人民共和国未成年人保护法》第七十条和部门规章《未成年人学校保护规定》第三十三条的进一步重复，并非新规则。实践中，学校禁止学生携带手机进入校园存在两个方面困难：一方面，部分家长不配合，甚至还要求学校允许其子女携带手机等进入校园；另一方面，中小学生尤其是住校生有联系家长的客观需要。对于前者，《征求意见稿》第十二条和第十四条第一款为家长创设了管束义务和配合义务。管束义务是指家长应当管教小孩使用手机的行为，对其使用手机的场所、时段、时长、频率、内容、功能、权限等事项予以约束，如小孩沉迷其中应予矫正。配合义务是指家长应当配合学校禁止或者限制学生在校园内使用手机等智能终端产品。对于后者，《征求意见稿》第十四条第三款提供了解决方案：“学校可以在公共区域设置公用电话供中小学生应急联系父母或者其他监护人。”这些规定完善了中小学生使用手机的规则。

　　建议完善法规名称、疑似精神障碍送诊条款等

　　建议《征求意见稿》名称中的“中小学生心理健康促进”改为“中小学生心理健康服务”或“中小学生心理健康保护”。“促进”一词通常旨在强调“不进或进得慢”，包含对当下状态的否定或不满意。立法者使用“中小学生心理健康促进”这个表达，有承认中小学生群体的心理状态还不够健康的理解意思。一个人或一个群体的心理是否健康，应由专业心理医生判断，而非由立法者判断。即便立法者具备作此判断的能力，但由于一个人或一个群体的心理状态本身处在不断变化之中，立法者很难、也不可能随时把握这种变化。立法所能做的是，通过立法确保中小学生能够及时获得心理健康方面的服务或保护。因此，在《征求意见稿》名称中，使用“中小学生心理健康服务”或“中小学生心理健康保护”更妥当。

　　完善疑似精神障碍送诊条款。疑似精神障碍的未成年学生发生伤害自身、危害他人安全的行为，或者有伤害自身、危害他人安全危险的，根据《征求意见稿》第二十二条第一款的规定，先由家长采取措施，家长拒不采取措施，才由所在学校或当地公安机关采取措施。笔者认为，规定无法满足实际需要，可以修改为：所在学校、当地公安机关应立即采取措施予以制止，并通知家长悉心陪护并及时送往医疗卫生机构诊治，家长拒不履行责任，由所在学校、当地公安机关依法将其送往医疗卫生机构进行精神障碍诊断。

　　进一步修改休学条款。《征求意见稿》第二十四条第一款有关休学的规定与《中华人民共和国义务教育法》第十一条第二款相抵触。前者规定休学按照家长申请、学校负责人同意、学校主管部门备案的程序办理，而后者规定休学由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门批准。为落实《中华人民共和国义务教育法》第十一条第二款有关休学的规定，《广东省教育厅关于中小学生学籍管理的实施细则（试行）》第六章对连续停课3个月以上的休学作了细化规定。因此，建议将《征求意见稿》第二十四条第一款修改为：中小学生因严重心理行为问题或者精神障碍需要休学的，依法办理休学手续。无需休学但需短期且连续停学的，由父母或其他监护人提出申请，学校主要负责人同意，并向中小学校主管部门备案。

　　（作者单位：广东外语外贸大学广东法治研究院、党内法规研究中心）