以国土空间规划推动新质生产力发展

　　习近平总书记指出：“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。”这表明新质生产力是符合新发展理念的先进生产力，融合创新本色和绿色发展底色。新质生产力是对传统生产力的“超越”，其生态意蕴包含“人与自然和谐共生”的绿色特质，以及同步推进物质文明建设和生态文明建设的生态价值。可见，加快发展方式绿色转型，助力碳达峰碳中和；加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，做强绿色制造业，发展绿色服务业，壮大绿色能源产业，发展绿色低碳产业和供应链，构建绿色低碳循环经济体系，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，可以为新质生产力发展稳固底色。

　　新质生产力与绿色生产力的关系

　　新质生产力具有高科技、高效能、高质量特征，是符合新发展理念的先进生产力质态。这意味着新质生产力必然是环境友好型、资源节约型的生产力，发展新质生产力客观上也是在发展绿色生产力。推动经济社会发展全面绿色转型，加快形成科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构，实现生产过程清洁化、资源利用循环化、能源消费低碳化、产品供给绿色化、产业结构高端化，有利于将科技创新成果应用到具体产业和产业链上，完善现代化产业体系，从而不断培育发展新质生产力的新动能。

　　以新质生产力赋能人与自然和谐共生的现代化建设。促进人与自然和谐共生，是中国式现代化的本质要求之一。培育和发展新质生产力，推动高质量发展，一个重要方面就是要正确处理经济发展和生态环境保护的关系，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。新质生产力既遵循生产力发展规律，又遵循自然规律，是符合新发展理念的先进生产力质态，蕴含着人与自然和谐共生的价值追求。发展新质生产力，有利于形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为建设人与自然和谐共生的现代化聚力赋能。

　　新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，显示出产业体系、发展方式、技术创新与生态系统之间需要达到的和谐统一状态。高质量发展是贯彻新发展理念的发展方式，其中，生态环境是基础，创新是第一动力。促进高质量发展，必须崇尚创新和倡导绿色。新质生产力恰恰又是符合新发展理念的先进生产力质态，其创新本色和绿色特质决定了加快形成新质生产力、推动生产绿色转型是应对高质量发展面临的各种挑战的“不二选择”。把握新质生产力的深刻内涵，稳固新质生产力的绿色底色，需要围绕生态文明建设这一重要主题，以国土空间规划推动新质生产力发展。

　　生态文明建设作为新质生产力的核心要素之一，其重要性源于其对经济社会发展的全面影响与深远意义。它突破传统生产力发展模式中对自然资源的过度依赖和消耗，强调在保护生态环境的基础上实现经济的可持续发展。它体现了一种全新的发展理念，即在推动经济增长的同时，注重生态保护和资源节约，实现人与自然和谐共生。

　　解放和发展新质生产力，需要积极探索构建适合新质生产力发展的新的生产关系。优化国土空间开发保护格局，可以为完善现代化产业体系提供空间保障，构建适应新质生产力发展的制度体系，促进生态要素整合、配置、流动与保护。

　　构建适合新质生产力发展的国土空间规划

　　国土空间规划的法治内涵是以动态演化的国土空间（区域）为对象，以协调人与自然共生为主线，以优化或提升空间结构、效益和品质为核心，对空间利用、设施布局、开发秩序、资源配置等全要素进行整体性部署和策略性安排，并将之付诸实施和治理的过程性活动。

　　国土空间规划作为国家宏观调控的重要手段，在生态要素整合方面发挥着关键作用。通过科学合理的规划，可以将生态要素纳入经济发展的整体布局中，实现生态资源的最优配置。生态系统完整性保护是国土空间规划中的核心内容。即规划需明确生态系统的边界、结构和功能，制定相应的保护措施。例如，在三江源地区实施的生态保护项目，通过限制放牧、退耕还林等措施，有效保护高原湿地生态系统，维护生物多样性，实现了从单纯保护生态，转向全面统筹生态保护与经济社会发展，迈向人与自然和谐共生。此外，在国土空间规划中，要构建生态廊道和生态网络，以连接孤立的生态斑块，促进物种的迁移和基因交流。通过科学研究和实地考察，识别关键的生态敏感区域，如水源地、湿地、珍稀濒危物种栖息地等，并在规划中对其进行特别保护。对于已经受损的生态系统，国土空间规划应包含生态修复和重建的内容，恢复其生态功能，提升生态系统的质量和稳定性。

　　国土空间规划通过合理配置生态要素，优化国土空间开发格局，促进生态要素高效利用，为实现生态文明建设提供有力支撑。国土空间规划应根据生态功能区划，合理布局生产、生活和生态空间。这包括对城市化地区、农产品主产区、生态功能区的明确划分，以及对各类空间内部结构的优化，确保生态空间得到有效保护和合理利用。国土空间规划中，生态要素的配置要与产业发展紧密结合，通过发展生态农业、生态旅游等产业，不仅可以有效保护生态环境，还可以促进地方经济社会发展，提高当地居民生活水平，实现经济发展与生态保护双赢。建立和完善生态补偿机制，对那些为保护生态环境作出贡献的个人或集体给予合理的经济补偿，激励更多社会力量参与到生态保护中来，形成全社会共同参与的生态保护格局。在国土空间规划中，要特别强调对生态空间的保护。通过制定严格的保护措施，限制在生态敏感区的开发活动，保障生态系统的完整性和稳定性。此外，要通过市场机制和政策引导，促进生态要素在不同区域之间的合理流动，实现生态资源的优化配置，提高生态资源的使用效率。

　　国土空间规划相较于发展规划与传统空间规划具有特殊性：首先，在性质上，国土空间规划是对“区域整体”的统筹性谋划安排，是超越“多规”之上的系统性重构；其次，在功能上，基于“面”的思维和“整体关系链”的逻辑，着力强调有效保护、底线控制和“负面清单”规制；最后，在价值上，它基于生态底线、均衡发展等思维，提升国土空间的生态质量和品质功能。这就构成了国土空间规划（立足）空间差异→（完善）空间结构→（实现）空间均衡的法治调控逻辑：第一，空间基于信息不对称、委托代理关系风险、负外部性、完全契约的不可能性等因素而形成地域性特征，其在主体、类型、发展目标等方面存在差异，并形成复杂的空间结构。第二，在此结构内，因主体失灵和要素配置低效，导致空间结构内部发展失衡，进而降低区域发展的整体效率。第三，它从时间、空间、用途、数量和效益等五大要素优化空间结构，通过统一行使国土空间用途管制权力、构建和谐国土空间开发保护法律关系，避免“叠床架屋”和“冲突打架”，而以整体性和系统性理念理解空间结构和布局，实现区域和社会整体的更好发展。第四，通过规范空间开发秩序，合理控制开发强度，综合平衡不同区域空间的要素差异，因地制宜，对国土空间进行再组织和资源配置，实现人口、经济、资源、环境和空间均衡发展。

　　国土空间规划以“区域整体”为调控对象。国土空间规划法治逻辑和法治路径最终的落脚点在于法制规范体系，即良好的国土空间规划治理也必须依靠法律保护。第一，基于“主体结构—能力差异”原理，国土空间规划的主体分为调控主体与调控受体两类，但强调多元主体平等协商和持续对话机制。第二，规划协作主要是规划主体具体落实国土规划的任务，包括区域内以土地为主的各资源要素的合作开发与协调保护。第三，规划调控制度是调整国土规划与土地管理、城乡规划、环境保护、资源利用等生态保护关系的法律制度与政策体系，其中，核心是“三区三线”调控机制。构建新的用途管制分区已成为新一轮国土空间规划的重要内容，是落实统一用途空间管制的基本前提。2019年印发的《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》明确了“三区三线”在国土空间规划分区与用途管制中的核心地位。其中，“三区”是指城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的国土空间；“三线”分别对应在城镇空间、农业空间、生态空间划定的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线。国土空间规划“三区三线”对保护自然环境和生态环境有着重要意义。第四，规划程序是要求国土空间规划的实施需要依法遵循相应的编制、审批和实施等制度程序，确保国土规划的合法性与正当性。第五，规划责任是法律政策针对规划实施主体、监督主体设定的特定责任，既包括实施主体的规划许可申请获批及监督主体的审查考核等事前责任，还包括对实施主体违规行为及监督主体渎职行为的否定评价或者法律制裁。

　　国土空间规划的实施是一个渐进发展的动态过程，对规划实施中的效果及问题进行有效的评价及监管是国土空间规划实施的重要保障。首先，就国土空间规划的结构调整和布局优化而言，国土空间开发的适宜性评价和资源环境的承载力评价（以下简称“双评价”）应是其主要依据，需要将“双评价”转化为法治评价标准，实现“约束性”与“发展性”、“严格调控”与“积极引导”以及“空间保护”与“空间开发”之间的平衡协调，以协调的生态结构推动新质生产力的发展。其次，构建对国土空间规划的多元化监管模式和治理结构。这需要理顺职能部门纵向职能交叉、明晰横向职责推诿等多头管理关系，建立更加科学的正面清单和负面清单，缓解不同管理程序之间的矛盾对冲。通过实施国土空间的用途管制、建设许可、督查、动态监测、效果评估等主要监管制度，促进生态要素的流动与保护，实现新质生产力的高质量发展。

　　新质生产力的发展需要有效结合绿色经济理念，形成科技与生态文明建设的良性互动关系。争做生态文明建设排头兵，必须巩固绿色自然资源的“主场优势”，准确把握新质生产力的深刻内涵，稳固新质生产力的绿色底色，为推进生态文明建设注入新的动力。

　　（作者单位：华南理工大学法学院）