浅谈新修订的《自然资源行政处罚办法》主要亮点

规范自然资源行政处罚权行使 依法保护行政相对人合法权益

——浅谈新修订的《自然资源行政处罚办法》主要亮点

　　新修订的《自然资源行政处罚办法》（以下简称《办法》），自2024年5月1日起施行。《办法》共8章58条，包括总则、管辖和适用、立案、调查和审理、决定、执行、监督管理、法律责任和附则等内容。

　　近年来，随着法治建设的全面深入推进及自然资源行政执法实践的不断发展，特别是《中华人民共和国行政处罚法》修订实施后，2020年修改颁布的《自然资源行政处罚办法》已不能完全适应新形势新要求，亟须进行全面修改。为充分发挥好部门规章在自然资源管理中的指引和保障作用，推动自然资源管理科学化、系统化，自然资源部从执法主体、处罚种类、管辖与调查程序、监督管理等方面对原办法进行修改完善，进一步健全完善自然资源行政处罚规范体系。总体来看，《办法》有以下主要亮点：

　　整合、下放执法权，深化大综合一体化行政执法改革

　　党的二十大报告提出，深化行政执法体制改革。《办法》进一步明晰自然资源行政处罚执法权实施主体，推动实现执法权的横向整合与纵向下放，进一步深化大综合一体化行政执法体制机制改革。目前，七大综合执法队伍包括城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理和农业综合执法队伍，不包括自然资源行政执法队伍。《办法》回应大综合一体化改革需求，对自然资源行政处罚执法按照不同标准进行具体统一分配。

　　横向整合自然资源行政处罚执法权。在保留县级以上自然资源主管部门执法职能的基础上，《办法》增设综合行政执法部门的职能，统筹考量并合理分配近似领域、近似职能部门的执法权；强化部门管理力度，督促各部门恪尽职守、各尽其责。

　　纵向下放自然资源行政处罚执法权。《办法》规定乡镇人民政府、街道办事处等可以对违反自然资源法律法规的行为实施行政处罚，将行政处罚的执行事项下放基层，有利于构建社区网络化监管和执行格局。除此之外，《办法》第五十五条还明确规定依法经书面委托的自然资源主管部门执法队伍在受委托范围内，以委托机关的名义对违反自然资源法律法规的行为实施行政处罚，在行政法律体系基础上完善行政委托制度。

　　《办法》整合行政处罚执法资源，明确自然资源行政处罚执法权实施主体，通过结构重组，实现执法职权的合理划转及执法重心的向下转移，构建了权责清晰、协调配合的自然资源行政处罚执法体系。

　　优化调整处罚种类，完善行政法律责任体系

　　《办法》修改及扩充自然资源行政处罚种类，促进自然资源管理法律法规中处罚种类的统合。在统筹兼顾《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国测绘法》《中华人民共和国城乡规划法》等行政管理法律法规基础上，《办法》明确规定了六种行政处罚种类：警告、通报批评，罚款、没收违法所得、没收非法财物，暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件，责令停产停业，限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施，法律法规规定的其他行政处罚。

　　《办法》针对自然资源行政处罚种类的修改主要包括四个方面。一是综合考量测绘地理信息、城乡规划等自然资源法律法规规定的行政处罚，添设“暂扣许可证件”“降低资质等级”“责令停产停业”等新种类，完善自然资源行政处罚种类划分。二是将吊销测绘资质、吊销城乡规划资质等与现行规章中的吊销勘查许可证和采矿许可证合并为“吊销许可证件”，从而避免交叉重叠。三是将“限期拆除”的简单表述修改为“限期拆除在非法占用土地上的新建建筑物和其他设施”，与土地管理法律法规中的“限期拆除”保持一致，避免处罚种类功能相同而表述相异。四是在新修订的行政处罚法的基础上新增“通报批评”，扩充名誉罚（申戒罚、声誉罚）种类，实现社会性制裁的法律效果化。

　　《办法》通过优化调整自然资源行政处罚种类，强化自然资源行政管理中制裁的合理性，助推我国行政法律责任体系完善。顺应社会治理方式的转变及社会治理手段更新，《办法》对自然资源行政处罚种类进行合理修订，同时增添了与其休戚相关的处罚裁量基准的规定，明确了省级自然资源主管部门的行政处罚裁量权，以及处罚裁量基准制定权，并强调自然资源主管部门应当向社会公布裁量基准的政务公开义务。

　　明确管辖与调查程序，引领执法过程公正化

　　自然资源违法案件实施分类管辖，促进权力合理化配置。一是细化案件类型并通过类型特点设定管辖。《办法》规定，土地、矿产、城乡规划违法案件和测绘地理信息违法案件由不动产所在地的县级自然资源主管部门和违法行为发生地的县级自然资源主管部门管辖。二是划分管辖主体并通过案件性质、辐射范围等要件设定管辖。《办法》规定了全国范围和各行政区域内的具体管辖，以及优先管辖、管辖权争议、管辖权移送、指定管辖等内容。同时，《办法》立足部门法衔接，创设性规定协助请求制度、案件移送制度，以及完善违法所得计算规定。

　　明确调查程序，避免行政权力主体逐利执法和过度调查。《办法》规范调查过程，增补取证规程，包括一般取证程序及现场勘验、认定、鉴定等具体程序，保证调查活动合法有效；完善回避制度，围绕回避事由、回避种类、回避效力等方面进行扩展，确保执法过程合法、客观、公正；增设中止调查与终止调查的条件，充实调查程序整体架构。《办法》明确，自然资源行政处罚实施主体在开展调查活动时，可以按需采取不同调查方式。

　　引领自然资源行政处罚执法过程公正化。《办法》针对自然资源违法案件的特殊性，明确各类管辖以及调查程序的具体规定，提高自然资源行政处罚程序公信力，推动自然资源行政处罚权的有效行使。

　　强化监督管理，提高监督机制运行针对性

　　《办法》进一步强化自然资源行政处罚的监督和管理，对于重大违法案件实施挂牌督办制度。挂牌督办制度，即上级政府和行政主管部门通过社会公示等办法，公开督促下级自然资源主管部门限期完成对重点案件的查处和整改任务，向社会公开处理结果，接受社会监督。《办法》增设挂牌督办制度详细适用情形：违反城乡规划和用途管制，违法突破耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，造成严重后果的；违法占用耕地，特别是占用永久基本农田面积较大、造成种植条件严重毁坏的；违法批准征占土地、违法批准建设、违法批准勘查开采矿产资源，造成严重后果的；严重违反国家土地供应政策、土地市场政策，以及严重违法开发利用土地的；违法勘查开采矿产资源，情节严重或者造成生态环境严重损害的；严重违反测绘地理信息管理法律法规的；隐瞒不报、压案不查、久查不决、屡查屡犯，造成恶劣社会影响的；需要挂牌督办的其他情形。

　　《办法》确立该制度，有利于提高监督机制运行针对性，强化监管。省级以上自然资源主管部门对违法案件挂牌督办，能有效落实自然资源行政处罚实施，提高监督机制运行的针对性。跨层级挂牌督办制度的规定，一方面可以自上而下形成问责压力，引导公众参与监督，以处理结果的公开强化督办效力；另一方面基层自然资源主管部门应当实现自下而上的积极响应，落实针对重大违法案件的行政处罚。由于挂牌督办制度对当事人合法权益将产生重大影响，所以《办法》明确其适用的情形在一定程度上有利于推进行政处罚实施规范化。

　　（作者单位：重庆大学法学院）