行政违法行为检察监督面临的问题及对策

　　行政检察与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察共同构成“四大检察”，发挥着检察机关履行法律监督职能的重要作用。2014年印发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”2021年印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》进一步明确，检察机关在履行法律监督职责中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。这为行政违法行为检察监督提供了依据。全面深化行政检察监督，充分彰显将法律监督工作融入党和国家监督体系的科学性与重要性，彰显检察机关在全面推进依法行政与法治政府建设中的必要性与时代担当。

　　行政违法行为检察监督的实践及面临的问题

　　近年来，最高人民检察院部署开展行政违法行为检察监督专项活动后，各地检察机关积极探索稳妥推进，取得了一定成效。2023年全国两会期间，最高人民检察院公布的数据显示，2018年至2022年五年间，全国检察机关对在履行法律监督职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权行为的监督情况，提出检察建议7.7万件。今年全国两会期间，《最高人民检察院工作报告》公布的数据显示，2023年，全国检察机关继续探索行政违法行为监督，对履行法律监督职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权行为，提出检察建议3.2万件，同比上升50.2%。总体看来，我国行政检察监督已取得了一定成效，但行政违法行为检察监督尚处于探索起步阶段，还存在法律依据不足、理论基础不强等问题。

　　“在履行法律监督职责中发现”的理解并未统一。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》所提出的“在履行法律监督职责中发现”，既是行政违法行为监督的线索来源，也是监督程序的启动条件，而目前学界和实务界对该条件的理解尚未统一。有观点认为“履行法律监督职责”仅限于检察机关在行政诉讼监督中发现的行政违法行为，有观点则认为“履行法律监督职责”应拓展至“四大检察”职责。此外，对检察机关是否应当受理行政相对人、利害关系人向检察机关提出的申诉、控告，对国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交过来的材料，能否作为“履行法律监督职责”的案件线索来源，也尚未形成统一观点。

　　可监督的行政违法行为范围有待进一步明确。从文义上看，行政违法行为应当指违反法律规定的行政行为，但这一解释同样有两个地方需要厘清：一是行政行为的定义尚无法律明文规定。我国行政诉讼法、行政复议法及相关司法解释均采用“行政行为”作为行政诉讼受案范围的标准，而不是采用学理分类上的“具体行政行为”进行界定。二是违反法律规定的外延不明。这里的法律作狭义上的理解还是广义上的理解（狭义上，限缩解释为全国人大及其常委会制定的法律；广义上，包含法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章等），这直接关系到检察机关进行监督时的规范依据与审查标准。

　　与其他监督主体的职能边界尚需厘清。根据我国现行监督体制，除上级行政机关可对下级进行监督外，对违法行政行为的外部监督主体还包括人大、监察机关、审计机关、司法机关以及社会舆论等。例如人大主要监督行政法规、部门规章等规范性文件的制定活动，监察机关主要从公职人员的身份入手，对其腐败和违法乱纪行为等进行监督，而行政违法行为监督的具体范围尚未在法律法规中进行具体规定。如何避免重复介入其他监督主体已经进行监督的事项，造成司法资源浪费，需要认真思考。

　　行政违法行为检察监督的完善路径

　　破解以上困惑，关键在于立足检察机关的法律监督职能，在恪守检察职权边界范围的前提下最大限度提升监督质效。笔者认为，在确定行政违法行为的监督范围与程序启动条件时可从以下几个方面着手：

　　坚持有限监督理念。有限监督，指检察机关开展行政违法行为监督时应当严格按照法律的规定行使权力，同时保持必要的谦抑，避免对行政权和公民权利的过度干预。行政违法行为检察监督的目的是保障宪法和法律的统一正确实施，通过检察机关的法律监督职能促进而非代替行政机关依法履职，因此，要把握好监督的边界。要充分尊重行政机关的职权行使和行政活动自身的独立性，在审查监督程序应否启动时恪守行政与检察的职权界限，尊重其他监督机关的职能。在监督对象上，检察机关仅对涉嫌违法的行政行为进行监督，不干涉行政机关正常合法的行政行为；在监督内容上，尊重行政机关的自由裁量和经验判断，不对行政行为的合理性进行监督；在监督方式上，不能越权代替行政机关作出行政决定，更不能直接变更或撤销违法行政行为。

　　程序启动符合“履行法律监督职责”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中提出行政违法行为监督的线索来源限制为“在履行法律监督职责中发现”，这意味着检察监督并非“一般监督”，对行政违法行为监督启动条件的理解不应被泛化。从文义上解释，“在履行法律监督职责中发现”属于依职权发现线索的途径，包括履行检察机关的全部法律监督职责，包括履行行政检察监督、刑事检察、民事检察、公益诉讼检察等职责中发现的线索。当事人直接向检察机关对行政违法行为提出控告、申诉的，原则上不应作为线索来源，对符合申请行政复议、提起行政诉讼等条件的，检察机关应当依法引导当事人穷尽权利救济途径，可探索引入支持起诉等方式作为行政违法行为监督的前置程序。对于已经启动行政复议、行政诉讼、检察监督等程序的，检察机关应当中止对相关行政行为的监督办理，在其他各种内外部监督机制不能发挥应有作用的情况下再介入监督。

　　合理限制纳入监督对象的行政违法行为。行政违法行为检察监督并非漫无边际的“一般监督”，应契合法律监督“有限性”的特点，遵循事后监督和程序监督的要求。况且，鉴于当前检察机关尤其基层院人力、经费及其他司法资源有限的情况下，检察机关在监督范围上应突出重点，主要围绕党委政府工作大局寻找监督切入点，盯防行政执法监督体系中的薄弱环节、与群众生活关系密切、发生频率较高的事项开展监督。例如，2022年最高人民检察院在全国部署开展专项活动，各地检察机关围绕八大重点民生领域和六大特定群体权益，集中整治人民群众反映强烈的突出问题，发挥行政检察独特监督优势保障民生。

　　此外，行政规范性文件是否属于行政检察的监督范围，也是实践中易产生争议的地方。根据行政诉讼法的规定，检察机关可以引导相对人在具体案件进入诉讼程序后，向法院提起附带审查。一些地方的检察机关在有条件的情况下，也对规范性文件监督开展探索，对在办理案件中发现不合法的规范性文件，向制定机关或者有权机关提出审查建议。有观点认为，抽象行政行为可能包含大量的专业设定和较全面的行为考虑，检察机关特别是基层检察院现阶段的力量难以对抽象行政行为实现有效监督。笔者认为此类看法失之偏颇，目前仍不乏与上位法相冲突或缺乏上位法依据的规范性文件，若不对这些规范性文件进行审查，就难以准确判断行政行为的合法性。从检察机关的职责考量，其作为国家法律监督机关负有维护法制统一的基本职责，也就有权对规范性文件的合法性进行检察监督。但是，对于抽象行政行为的监督也应有工作重心，主要对其制定的合法性和程序规范进行监督。检察机关认为，规章以下规范性文件不合法的，可以进行附带审查，并应向制定机关提出处理建议。

　　本文为广东省人民检察院2023年度检察理论研究课题“行政违法行为检察监督研究”（项目编号：GDJC202312B）的阶段性研究成果。

　　（作者黄旭东供职于华南理工大学法学院，作者邓娟、陈祖晖供职于广州市人民检察院）